第7章 流动不彻底导致留守（2）
（二）户籍制度的形成原因
具体而言，独具中国特色的二元户籍制度的形成是当时我国国情在制度上的一种反映。一是建国初期应对复杂国内外政治环境的需要。建国之初，新中国面临着内忧外患。外有帝国主义的军事包围和经济封锁，内有旧社会遗留下来的土豪劣绅和国民党特务的破坏。为保护新生政权和应付纷繁复杂的国际国内形势，毛泽东主席决定“打扫干净屋子再请客”，也就是要镇压反革命，彻底铲除剥削阶级的残余势力以及恶霸、土匪、特务生存的土壤。为此，必须确定公民身份，于是1950年8月，公安部制定了《关于特种人口管理的暂行办法》以加强社会治安，夯实新生政权的稳定性。随着社会秩序的逐步好转，国家计划召开第一届全国人民代表大会。要做好普选工作就必须确切了解我国的人口基本情况，于是1953年4月政务院发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和新户籍制度的雏形——《全国人口调查登记办法》。二是优先发展重工业以增强国家实力的需要。几乎是在战争废墟上建立起来的新中国，千疮百孔，百废待兴。为了在短期内迅速增强国家实力，国家采取了优先发展重工业的战略。可是重工业不仅需要大量资金支持，而且就业能力弱。为了从农村积累资金支持重工业的发展，也为了防止大量农民涌入城市给城市带来就业压力和生存压力，国家才三番五次发文禁止农民进城。
（三）户籍制度的历史作用
对在特殊历史时期形成的二元户籍制度的评价不能脱离特定的时代和特定的国情。二元户籍制度与计划经济时期的社会发展相适应，客观地讲，它在历史上起过一定积极作用。
首先，发挥了户籍制度的基本作用。户籍制度的基本作用就是确认公民身份和提供人口统计数据。现有的户籍制度自设立以来基本上发挥了这两大作用。例如：20世纪80年代的居民身份证制度的最终实行和新中国成立以来5次全国人口普查的顺利开展都离不开现有户籍制度提供的各种基本人口信息。
其次，有效地遏制了城市人口的过度膨胀和失业的急剧增长，维护了城市的正常秩序。建国之初，我国的工商业与国民经济都很脆弱，就业压力巨大。二元户籍制度的产生遏制了规模庞大的农村剩余劳动力向城市迁移的浪潮，否则，粮食问题、失业问题就足以将城市压垮。可以说，二元户籍制度在特殊时期保障了城市居民的充分就业与生活水平，保持了城市社会秩序的稳定，巩固了新生政权。
再次，保障了重工业的顺利发展。优先发展重工业就需要大量资金支持。要解决资金问题，要么从国外掠夺或者向国外借款，要么从内部积累。可是，殖民掠夺，在我国既没有该传统，也与党的宗旨及国家的性质不符；向国外借款，面对帝国主义的经济封锁根本不可能，所以唯一的解决办法就是从农业剩余中进行自我积累。二元户籍制度，能够最大限度地把农村劳动力固定在农村，捆在土地上，最大可能的增加农业剩余，为重工业的发展积累尽可能多的资金。同时，二元户籍制度，也能把享受低价农产品的人口数量降到最低，从而节约工业成本，减轻城市粮油供应压力，保证重工业优先发展战略的实施。
（四）户籍制度的弊端
户籍分隔表现为二元户籍制度，也就是以“户口迁移登记、审批制度”为中心的，“以农业和非农业户口的严格区分”为特征的城乡有别的二元制度体系[3]。二元户籍制度虽然在计划经济时期起到了一定积极作用，但如今在市场经济条件下，其弊端日益显现。
1.居民等级化
20世纪90年代以前，拥有非农业户口就意味着有工作、有住房、有公费医疗和养老保障等诸多福利，而这些对于作为农业户口的农民来说简直是奢望。户籍的等级化不仅体现在福利方面，而且体现在它是婚姻及奖惩的决定因素之一。例如：身为非农业户口的男性不愿意娶农村姑娘，有非农业户口的女性更是不会下嫁给农民；长期工作在基层并有特殊贡献的民办教师可以转为非农业户口；“走资派”、“右派”等会被下放到农村劳动改造。如今的户籍，虽然“含金量”有所下降，但在许多领域仍然有不可低估的重要性，给公民赋予明显等级色彩，使市民和农民呈现高低贵贱之别，否则，农民工在城镇落户、农民工子女在城市上学就不会成为社会问题，农民工也不会没有城市经济适用房的申请资格及其他社会福利。
2.身份标签化
在国外，农民这一称呼只表明一个人所从事的职业，但在中国，它代表一个人的身份，并且这种身份具有终身性。也就是说，一个拥有农业户口的农民要想变为非农业户口，除升学、参军、提干等仅有的渠道以外几乎不可能，不得不终身为农民。所以许多农民的终生愿望就是供给自己的子女上大学以便“跳农门”，哪怕为此砸锅卖铁、倾家荡产也在所不辞。我国的户籍除具有终身性以外，还具有世袭性，这是由我国户籍取得的核心原则——孩子户籍随母亲（1998年改为随父随母自愿）所决定的，因而曾经出现“农民生农民，市民生市民”的说法。正因为如此，从20世纪80年代末到90年代，鉴于广大农民对城市户口的迫切向往，一些部门在利益的驱动下，将户口按城市的级别高低明码标价以当作商品进行交换。直到现在，进城务工农民仍被叫做“农民工”，有所作为的农民工还要被称为“农民企业家”、“农民歌手”、“农民代表”、……。总之，户籍已经成为公民身份的标签，普通百姓只能背负着一个大大的“农”字标签度过此生。
3.迁徙权受限
二元户籍制度对居民的自由流动和迁徙进行限制，违背了一条最基本的人权——人有迁徙和居住的自由。但是城镇居民的迁徙和居住自由选择权比农村居民的大得多，如果城市居民愿意从大城市迁徙到小城市或者农村肯定比农民从农村迁徙到城市哪怕是小城镇都容易得多。迁徙自由权的限制阻碍了人才资源的有效配置，也不利于公民素质的提高，因为社会流动也是提高公民素质的有效措施之一。发达国家人口的年迁移率均在10%以上，美国更高达25%左右，而我国人口年迁移率只有0.5%—3%[4]。人为地限制迁徙，还会降低经济效率，因为生产要素的优化配置是市场经济的基本原则。在市场经济条件下，资本及劳动力等生产要素的优化配置是通过市场自由调节和合理流动来实现的，但二元户籍制度硬性限制人口的正常迁移，造成农村人口难以市民化。
二、就业制度障碍
改革开放以前，我国对城市市民的就业采取“统包统配”的就业政策，而农民的就业全靠自行解决，被划为农业户口的农民除在农村种地以外基本上别无出路，通过升学、提干、参军等渠道跳出农门的机会也寥寥无几。改革开放以后，随着户籍管理的逐步松动，农民冲破户籍制度的藩篱，纷纷前往城市就业，形成浩浩荡荡的“民工潮”，也产生了一个身份为农民而职业却为工人的新阶层——农民工。30多年过去了，农民工为我国的城市建设作出了巨大贡献，已经成为我国产业工人的一个重要组成部分，但是他们在为城市贡献了青春的同时却没有办法在城市扎根，没有能力在城市举家团聚，不得不长期过着人家分离的生活，待年老体弱的时候还必须回到农村。虽然这是多种原因造成的，但就业制度的不合理应该是其中一个非常重要的原因。
（一）就业机会不平等
改革开放之前，由于采取“统包统配”的就业政策，农民和市民的就业机会多寡根本不可同日而语。改革开放之后，虽然农民的就业机会有所增加，但农民和市民的就业机会依然不公平，农民和市民不能站在同一起跑线上公平竞争。
首先，劳动力市场不统一。我国的就业政策普遍存在“先城镇、后农村”和“先本地、后外地”的倾向。城市里有两个劳动力市场：一个是专门针对具有本地户籍劳动者的高端劳动力市场，该市场提供的工作收入高、劳动环境好、福利多；另一个是面向农民工的低端劳动力市场，该市场提供的工作一般收入低、工作环境差、福利少。根据我国社会保障与人力资源部的调查显示，目前我国70%以上的农民工集中于技术含量较小、就业门槛较低且劳动强度较大的建筑施工业、电子电器业、制衣制鞋业、住宿餐饮业和商务服务业，只有5%左右的农民工在文化教育、公共管理、技术服务等需要较高文化素养和技能素质的行业就业，这充分说明大多数农民工都是在低端劳动力市场上求生存。
其次，虚假信息的坑害。城里有不少职业介绍所，但许多介绍所做着骗人的勾当。有的在诱骗农民工缴纳昂贵介绍费之后以各种借口让他们无休止的等待；有的以南方发达地区某知名公司的名义和诱人的工资进行招聘，而真正能最终兑现岗位和待遇承诺的很少；还有的介绍所和一些小厂矿、小作坊联合起来骗人，一方介绍，一方找理由解雇，共同分赃。五花八门的骗局让农民工吃尽苦头，有苦难言。
再次，行业和工种限制。为了保障城里人的就业，也出于对农民工的偏见，许多招聘单位以户籍为借口将农民工排斥在外，有的行业和工种尤其是那些待遇好并且权益有保障的行业和工种往往通过抬高“门槛”来限制农民工的进入。
最后，证件限制。除工种和行业限制外，农民工进城工作还必须办理名目繁多的证件，如暂住证、健康证、未婚证、计划生育证，等等。证件又多又贵，既增加了农民工的就业成本，又使农民工在城里生活得没有安全感和归属感。
虽然通过各级政府的努力，上述限制已经得到一定程度的控制，但还没有从根本上杜绝这类现象的发生，依然有不少农民在受骗和受歧视。
（二）就业形式非正规化
农民工群体的整体文化素质偏低、劳动技能较差，加之种种就业限制，使其主要从事建筑、搬运、贩运、环卫、服装、零配件加工、餐饮服务、家政服务等劳动强度高、技术含量低、危险性较大、收入偏低的劳动密集型职业。尽管这些行业为农民工提供了就业机会，但这些就业基本上都是非正规化就业。根据中华人民共和国人力资源和社会保障部解释：未签订劳动合同，但已形成事实劳动关系的就业行为为非正规就业。尽管近几年，各地政府都组织了农民工劳动合同签订“春暖行动”，并且农民工劳动合同的签订率确实有所提高，但总体看来，农民工劳动合同的签订率还是偏低，即使签订了合同，也基本上是以2年以下的短期为主。没有劳动合同，就意味着劳动关系松散而不稳定，在劳动力市场供大于求的情况下，非正规就业者之间竞争激烈，劳动关系随时有可能终止，使农民工随时处于就业和失业的边缘，导致农民工换工频繁、工作持续性短。据调查，珠江三角洲农村外来工的平均工作持续期为1.6年，平均换工率为0.393。农村外来工变换工作次数在2次及以上者的比例在2006年为46%，在2008年为59%[5]。
（三）就业待遇不公平
历尽艰辛在城里找到工作的农民工，在工作中还要遭遇劳动待遇的不公。劳动待遇至少应该包括工资报酬、劳动保护、社会保险、休息的权利、加班得加班费的权利，等等。虽然这些权利都在相关制度中有明文规定，且规定中的具体内容体现了公平，但相当多的规定在落实过程中被扭曲。
1.工资水平偏低
国务院发展研究中心的调查表明，从1998年到2004年期间，珠江三角洲外来农民工的月平均工资总共只增加了68元，与当地年均20%以上的GDP增长速度相比，工资水平几乎原封不动，如果再考虑到物价上涨水平，农民工的工资可以说是负增长，这充分说明农民工没有分享到企业效益增长和国民经济发展的成果。虽然近年来农民工收入出现了较快增长，月平均收入由2005年的872元提高到2009年的1417元，年均增长12.9%，但不可否认的是工资总体水平仍然偏低，农民工工资仅相当于城镇职工的55%。据研究，农民工和城镇职工的收入差距，其中六成是人力资本差异造成的，另外四成是体制原因造成的。农民工的工作，不但工资低，而且劳动强度大、工作时间长。据统计，农民工平均每月工作26天，每周工作58.4小时，算起来每月比国家规定多工作了84小时，折合为10.5个工作日。按此推算，农民工真正意义上的月工资水平只有960元左右，仅仅与各地的城市最低工资标准相当，只能勉强维持基本生活开销[6]。很显然，由于农民工大多在脏、累、险、重、苦、差的非正规部门就业，作为临时性工作的劳动力主体，他们的工资收入难以维持其在城市里包括安家、赡养父母、抚育后代在内的劳动力再生产，也无法积累到足以支持其在城市中扎根的资本。此外，农民工在城市务工同工不同酬。做相同工作的市民和农民工，他们的工资报酬却相差悬殊。根据国家统计局发布的“2009年农民工监测调查报告”，2009年外出农民工月平均收入为1417元，比城镇职工低1022元。