第二章 公文与公文处理

文书是一种记录信息的文字材料，古往今来，在人类社会生活中广泛地应用。人们利用制作、传递和公布文书，作为记录信息和交流信息的一种重要手段，并把它作为办事和日后查考的一种凭据。文书在公、私事务的处理中，使用都很普遍。文书根据形成者和使用范围可以分为两大类：一类是私人文书；另一类是公务文书。

私人文书，指的是个人、家庭（或家族）在处理自身事务的活动中使用的文书。例如：个人或家庭同亲友之间的来往书信；个人或家庭关于财产、经济关系等方面的契约、合同、收支账目；年老病危的人临终前写下的遗嘱；个人写的自传、家谱等等。私人文书一般由个人制作、处理和保存，有较大的随意性。

公务文书，指的是在公务活动中形成和使用的文书，简称公文，包括各机关、团体、企业、事业单位在履行其职能活动中使用的文件、电报等，如命令、指示、决定、决议、通知、通报、请示、报告、来往公函等。公务文书是国家管理政务的一种工具，也是各类机关与组织上下左右之间相互联系工作、处理问题的一种办事工具。公务文书的应用范围很广，数量相当之多。它的格式有统一的要求，处理上有一定的制度。一个机关或组织的办事机构，围绕公务文书的拟制、处理与保管工作，需要安排一系列工作环节（如起草、审核、签发、签收、登记、承办、整理归档等）形成一个运转流程，总称为文书工作。公务文书的质量如何与文书工作水平的高低有密切的关系。

第一节 公文的概念与种类

一、公文的概念与特点

（一）公文的概念

公文，即公务文书，习惯上也泛称为文件。它是国家机关和其他社会组织在行政管理活动中形成的具有法定效力和规范格式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。

党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。

下面分几点来说明：

（1）公文是各类机关与组织在其工作活动中普遍使用的一种工具，它的内容涉及国家事务及社会生活的各个方面。各类机关与组织各有自己的职能活动范围，有自己的主管业务。文件的来源和使用范围非常广泛，它所反映的内容十分丰富，涉及各条战线的工作，总起来可以说关系国家事务和社会生活的各个方面。

（2）公文是一种记录信息和传递信息的书面文字。人类记录信息和表达思想的方式、手段是多种多样的，除了书面文字以外，还有声音、图像等记录的材料，如照片、录音、录像等，无论它们记录与反映的内容是公务活动还是非公务活动，都不属于公文的范围。

（3）公文是按照特定的体式和一定的处理程序形成的书面文字材料。我们在工作和学习中使用的文字材料有很多，除公务文书外，还有报纸、刊物、图书、资料等等。公务文书与其他文章、作品、新闻报道等有所不同，它有规定的体式并需要经过一定的处理程序。

（4）公文是党和国家具体领导与管理政务，机关与组织处理工作的一种工具。从总的方面说，公务文书是党和政府机关组织与领导国家的政治生活、经济建设、科学文化事业和管理社会生活的一种工具，包括使用公文制定和发布政策、法令，传达贯彻方针、政策与意图，部署与指导工作，商洽与报告工作，交流工作情况与经验，记载工作活动情况等。

公文是机关或组织对外表达意图和决定，并从外部获得与自身工作活动有关的重要信息的一种手段。公文既是处理工作问题的一种办事工具，同时又可以成为本机关工作活动的记录。

（二）公文的特点

各类机关与组织在工作学习中使用的文字材料有很多种，除了公文以外，还有报刊、图书、资料等，这些都可以说是表达思想、交流信息的工具。那么，公文同报刊、图书、资料等相比较，有哪些不同呢？为了更明确、更深刻地认识公文的性质和作用，有必要进一步分析公文所具有的特点。

1．公文是由法定的作者制成和发布的

公文有法定的作者，这是公文与其他报刊、图书、资料上面发表的著作、文章等在来源和出处上的不同。公文虽然也是应用文，但它不是谁都可以随便写的。所谓“法定的作者”，指的是依据法律和有关的条例、决定等成立的，并且能以自己的名义行使法定的职能、权力和担负一定任务、义务的组织。如国家机关、党的机关、各级军事机关，各个企业、事业单位和人民团体，都是经过有关领导机关批准，根据有关的决定、章程、条例的规定成立的，它们都可以依据自己的职能权限发文。

公文的作者主要是以机关的名义或者机关的某个单位的名义发出。有时也需要以国家领导人和机关负责人的名义发文（如人大常委会委员长、法院院长、学校校长等发布命令、嘉奖令、任免通知、判决书等）。

以领导人名义作为文件的作者，并非以个人身份出现。领导人的职务是经过选举程序，由上级委任和批准的，所以也是法定的作者。机关领导人以代表其所在机关的身份来发文，是行使自己法定职权的一种表现。

2．公文具有法定的权威和效力

公文的权威性和合法效力，来自它的制成机关的权威和合法地位，也就是说是由它的制发机关的法定职权和工作威信所决定的。一个机关所制发的公文，在它的职权范围内是有权威和法定的效力的。一个领导机关发的公文有领导权威，一个权力机关发布的法律、条令有法律权威，一个政府机关发的公文有行政指挥权威，一个基层机关发出的请示，有要求它的领导机关批答的权力等等。

从每一份具体公文来说，都有它的特定效用，代表它的制发机关赋予它的具体使命。如：一项“指示”要求所属机关认真贯彻执行；一项“决定”要求下级机关坚决执行；一个“通知”要求收文机关了解；一份“报告”要求上级领导机关阅知等等。

公文的特定效用又叫现实执行效用，简称现行效用或时效。公文的效用具有一定的时间性，没有一份公文是永远有效的。随着形势的发展、情况的变化以及制发机关本身的变革，旧的公文就会被新的公文所代替。正在发挥效用的现行公文，等到它的使命已经完成，或者由于各种原因，它的内容已经过时，已经被新的公文所代替；或者是它的制发机关已经不复存在，而又没有一个合法的继承机关接替，这份公文的现实效用便完结了，它就变成了历史文件。

3．公文有规定的体式并需要经过一定的处理程序

这是公文在形式上与形成过程上的特点。为了维护公文的严肃性，保证它的效用和方便文书处理工作，撰制公文须按照规定的体式进行。体式指文体和格式（例如，公文用纸的尺寸、公文的结构等），任何机关不能标新立异，自搞一套。

公文的制发和处理须经一定程序，例如发文经过起草、核稿、签发，再复核、登记、印刷和核发等。收文的处理须经过签收、登记、初审、承办、传阅、催办、答复等程序。任何人不得擅自处理。

上述公文的三个特点，最根本的是第二点，即公文的法定权威和效力。第一点公文的来源，是第二点的决定条件，第三点公文的体式和处理程序是根据第二点的根本性质与要求产生的。我们可以把公文的主要特点用下面一句话来概括：

公文出自法定的机关与组织，代表它的法定职权和办事意图，具有处理公务的合法效用。

二、公文的种类

公文的使用范围很广，各种性质、各种类型、各行各业的机关与组织，都会在工作活动中形成和使用公文。公文的内容涉及面很广，文件的数量也相当多。为适应各种工作活动的需要，公文的种类也是相当多的。通常在实际工作中和讨论研究问题时，从各种角度对公文进行分类，总起来大约有十几种划分的方法。这里介绍几种最基本的、常用的公文分类概念，以及各分类的主要文种。

（一）公文的分类

通常根据公文的来源、性质、作用、使用范围等方面进行分类。标准不同，分类的结果也不相同。

1．从公文的来源分

一个机关或组织单位的全部文件，从其来源上分可以划分为两大类。一类是由其他单位发送来的公文，也就是本单位收到的公文，叫做收来公文，简称收文。收文是由外机关制发的，作为传达它的制成单位的意图，发送到本单位来联系工作的。如上级单位发来的指示、意见、通知等，下级单位送来的请示、报告等。另一类是由本单位制成的公文，其中按照制发公文的目的，又可以分为两类：一是传达本单位或本部门的意图，发送给需要同它进行工作联系的单位，叫做对外公文，简称发文。例如：本机关给上级机关的请示、报告；本机关给下级机关的指示、批复；本机关给平行机关的公函、通知等。二是由本单位制成的，在本单位内部使用的公文，叫做内部公文。例如：单位内部的工作计划、总结、规章制度等等。

从逻辑关系上看，两个层次共分三类，即收文、发文，其中发文又可分为对外文件和内部文件。

需要说明的是：由于公文的情况比较复杂，这种划分不是绝对的，有时会发生交错或互相转化。例如：本单位内部使用的公文，有的也同时需要向外发出（如本单位的工作计划、规章制度等，有时需要报送上级领导机关了解或备案），这样它既是内部文件又是对外发文。再如，有些本单位收来的文件，又需要向外转发，如上级机关发来的指示或通知，本机关又向自己的下属机关转发，要求下面贯彻执行。这样的公文，它既是收文，又转化成对外发文或作为对外发文的附件。

2．从行文关系分

从收文机关与发文机关之间的关系来分，分为上行文、平行文、下行文三类。

上行文——是指下级领导机关向所属的上级领导机关发送的文件，如请示、报告。上行文主要用于下级机关向上汇报有关工作情况、请示工作问题，请求给予领导指导等。

平行文——是指同一组织系统中同级机关之间或非同一组织系统中不相隶属机关之间的来往文件。如国务院的各部、委之间，省政府所属各局之间往来的公文。再如某中学与卫生局发送的公函，由于这两个单位是不同组织系统的不相隶属的单位，在行文关系上不存在上、下级之分，因此相互往来的公文仍属平行文。

下行文——是指上级领导机关对下级所属机关的发文。如国务院给各部、委和各省、市、自治区人民政府发的公文。

3．从文件的制发机关及其性质分

从文件是由哪一类机关制发的可以分为下面几种：

法规文件——由国家的权力机关（各级人民代表大会）和行政机关（各级人民政府）制定和颁布，包括各种法律、法令、条例、规章、决定、决议等。

法律和法令是体现统治阶级的政治路线，受国家的强制力保证执行的行为规则，是阶级专政的工具，也是管理国家、调整社会关系和经济关系的工具。国家机关关于行政措施、行政制度和活动规则等方面所作的规定、条例、命令、决定等，叫行政法规。法规文件是管理国家事务的极其重要的依据。

行政文件——是指国家行政机关在处理日常工作中使用的文件。例如，为行政指挥、领导、指导工作、公务联系等发的命令、指示、通知、通报、请示、报告、公函等。

党的文件——是指由党的机关制发的文件，反映党的领导活动和党的组织建设、思想建设等。其中只在党内阅读的，又叫党内文件。

除了党政文件以外，还有人民团体及各类企业、事业单位的文件等。

4．从文件的阅读范围和机密程度分

公文的内容政治性、决策性很强，反映了党政军机关对于工作的部署、决策和一些重要活动情况，有的需要在一定范围内保守机密。此外，在机关干部和人民群众中，为了方便对于某些具体工作问题的处理，也需要在一定时期内保密，文件的阅读范围也需要有所控制。所以，按文件内容是否涉及机密和涉及机密的程度，以及需要阅读对象的范围，分为三类：

（1）公布的文件——是指向人民群众或向国内外公开发布的文件。公布的文件可分为对外公开和限国内公开文件。对外公开文件，指内容不涉及国家秘密可直接对国内外公开发布的文件；限国内公开文件，指内容不涉及国家秘密但不宜向国外公布而只在国内公开发布的文件，如公告、通告、布告、法规文件以及党和国家的某些重要方针政策性文件、领导人的讲话等等。这类文件不涉及机密，而且需要周知，可以利用广播、电视、报刊公开发表，有的张贴（如布告）或口头传达。

（2）涉密文件——是指内容涉及党和国家机密的文件，需要在一定时期内限定阅读范围，以保障机密的安全。涉密文件按机密程度可分为秘密、机密、绝密文件。涉密文件通常由指定的专人负责处理、递送和保管。

（3）内部文件——是指在机关与组织内部阅读与使用的文件，不对外公布。

涉密文件除了标注密级外，一般还应标注保密期限。过了保密期限或已提前解密的文件，可不再保密。

5．从文种的使用范围分

从文件种类（文件名称）使用的范围，可以分为通用公文和专用公文两大类。

通用公文——各级各类机关、团体、企事业单位普遍使用的公文，如请示、报告、通知等，这些文种在各类机关通用。

专用公文——（或叫专门公文）是指在一定的工作部门或业务范围的工作活动中，根据特殊需要专门使用的公文。

专用公文按不同的专业又可以分许多类，下面列举几类主要的专用公文。

（1）外交文件，是在外事活动中专门使用的文件，如照会、外交函件、备忘录、条约、外交声明等。

（2）司法文件，是公安机关、人民检察院和人民法院等司法机关，在依法处理各类刑事、民事案件中使用的公文，如立案报告、破案报告、提请批准逮捕书、通缉令、批准（或不批准）逮捕决定、起诉（或免予起诉）决定、抗诉书、诉状、开庭通知书、判决书、调解书、裁定书、法庭笔录等。

专用公文除了以上几种外，还有统计文件、会计文件、教学文件等等。

上述公文的各种分类以及各种专用公文，使我们宏观地了解公务文件的种类之多、内容之丰富和使用范围之广。不仅在各类机关有通用的各种文件，各行各业的机关、组织在自己的专业范围内，还需要使用一些专用文件。可见公务文书是进行各项工作活动不可缺少的信息和工具，也是各项工作活动的记录。

（二）通用公文的种类

通用公文是在各类机关与组织中普遍使用的公文，其公文种类有很多。什么是文种呢？机关在日常工作中形成和使用的公文很多，按照它们的性质和用途分为若干种，并给每种公文规定了固定的名称，文种的名称也叫文件的名称，简称文种。例如：通知、指示、意见、请示、报告等，都是文种的名称。文种的作用在于概括地标明文件的性质、制发目的和要求，以便于收文机关阅读和进行公文处理。

文种的使用必须按照统一的规定，不可随便乱用。机关制发一份公文，使用什么文种，要根据发文机关的职权，发文机关和收文机关之间的工作关系以及发文的具体目的、要求来确定。如果文种使用不正确，可能会发生超越职权的错误。例如，对于没有隶属关系的平级机关，不能使用命令、指示。文种使用不准确，还可能影响收文机关对发文意图的准确理解，不利于及时妥善地进行公文处理。例如，请求上级领导机关指示或批复事项的文件应当用“请示”这一文种；向上级报告工作，而不需要上级批复的文件，则应用“报告”文种。又如，不根据公文的具体情况，不管是什么性质的公文，规定性、指示性、答复性等都用“通知”这个文种，就不便于收文机关一目了然地区别发文的意图和要求，不便于公文处理工作。

2012年4月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》），同时废止了1996年中办印发的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年国务院印发的《国家行政机关公文处理办法》。新《条例》中规定公文种类为15种。

1．决议、决定

决议：适用于会议讨论通过的重大决策事项。

决定：适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

决议和决定是机关和组织对于某些重大问题或重大工作事项所作出的决定性意见或者采取的措施，均属于决策性文件。但二者又有所区别：

决议必须经过重大正式会议讨论表决通过，以会议名义发布；会议通过决议，必须达到法定多数（过半数或2/3以上等）。而决定的形成方式要宽泛得多，既可由会议讨论通过，也可在职权范围内由领导机关或领导个人作出，以机关名义发文。决议的内容多是比较重大的有关全局的原则性问题，具有宏观性和战略指导性，重在统一思想认识。决定涉及的内容比较单一、集中、具体、明确，针对性和可处理性强，重在统一行动，安排落实。一般有这样几种情况：

（1）会议讨论通过的前提下，凡作出了具体的规定和要求，履行法定的权力，强制有关部门贯彻执行的，用“决定”。若只是简要地表示肯定或否定的意见，履行法律程序，指导有关部门遵照办理的，用“决议”。

（2）由会议或领导机关直接制定发布行政法规，用“决定”。由会议审议批准某项议案、重要报告、法规，用“决议”，所审议批准的条文作为“决议”的附件。

（3）授予荣誉称号或给予处分，用“决定”。审议机构成立或撤销，用“决议”。

2．命令（令）

适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。只有各级党、政、军机关，或国家级部、委、局才能使用。

命令与令，实际上是一个文种，它是国家的行政机关、军事机关颁布的有强制执行性质的领导性、指导性文件。常言说“令行禁止”、“军令如山”，命令是要坚决执行的。

3．公报、公告、通告

公报：适用于公布重要决定或者重大事项。

公告：适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

通告：适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。

通告和公告二者相似之处是都具有晓谕性和公布性，不同之处有四个方面：

（1）内容的属性不同。公告是用来发布重要事项和法定事项的，涉及内容多是国家大事或省市级的行政大事，或履行法律规定必须遵守的程序。通告是用来发布在一定范围内需要遵守或周知的事项的，它所涉及的事项一般没有公告那么重大。具有鲜明的执行性、知照性。

（2）告启的范围不同。公告面向国内外的广大读者、听众，告启面广；通告的告启面则相对较窄，只是面向“一定范围内的”的有关单位和人员。

（3）使用权限不同。公告通常是党和国家高级领导机关宣布某些重大事项时才用，新华社、司法机关以及其他一些政府部门也可以根据授权使用公告。通告则适用于各级行政机关和企事业单位。

（4）发布方式不同。公告多数是在报刊上刊登，一般不以红头文件的方式下发，也不印成布告的形式公开张贴。而通告可以在新闻媒体上刊登，也可以用红头文件的形式下发，还可以公开张贴。

公告与公报也有一定的区别：

公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。它一般以国家各级领导机关的名义发布，社会团体、企事业单位和基层组织不使用这一公文文种。但事实上，公告的使用范围非常广泛，已经扩大化，如法院的开庭公告、公示公告等等。公报也称新闻公报，是党政机关和人民团体公开发布重大事件或重要决定事项的报道性公文，是应用写作的重要文体之一。

从使用习惯上看：公布重要会议情况，多用公报；公布党和国家领导人的重要出访活动及人事变动，多用公告；公布重大事件，多用公报，而公布重要消息，则多用公告；公布有关人口普查、经济发展和国家计划执行情况，多用公报，公布重要事项，则多用公告。

从发布机关上看，党的领导机关多用公报，政府机关多用公告。

从内容上看宣布单独事件多用公告，发布会议情况、谈判情况、统计情况等多用公报。宣布要有关人员遵守的法定事项，用公告而不用公报。

4．请示、报告、批复、意见

请示：适用于向上级机关请求指示、批准。

报告：适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。

批复：适用于答复下级机关请示事项。

意见：适用于对重要问题提出见解和处理办法。

请示、报告、意见必须严格区分，不得混用、并用。有的机关常写成“请示报告”、“请示意见”，将两个文种的名称连用，这是不正确的。请示的事项是需要上级机关及时给予批复的；报告工作情况，一般不需要批复，上级一般仅安排在适当时机阅读和了解，只有在发现其中有必要指出的问题和意见时，才需要作出批示。请示与报告的主要区别有以下几点：

（1）内容要求不同。请示的内容要求一文一事；报告的内容可一文一事也可一文数事。

（2）侧重点不同。请示属于请示性公文，侧重于提出问题和请求指示、批准；报告属于陈述性公文，侧重于汇报工作，陈述意见或者建议。

（3）行文目的不同。请示的目的是请求上级机关批准某项工作或者解决某个问题；报告的目的是让上级机关了解下情，掌握情况，便于及时指导。

（4）行文时间不同。请示必须事前行文；报告可以在事后或者事情发展过程中行文。

（5）报送要求不同。请示一般只写一个主送机关；受双重领导的单位报其上级机关的请示，应根据请示的内容注明主报机关和抄报机关，主报机关负责答复请示事项；报告可以报送一个或多个上级机关。

（6）篇幅不同。请示一般都比较简短；报告的内容涉及面较为广泛，篇幅可长可短。

（7）处理结果不同。请示属于“办件”，上级机关应对请示类公文及时予以批复；报告属于“阅件”，上级机关没必要予以答复。

意见这个文种比较特别，即可作上行文，也可作平行文和下行文。意见作为上行文时，应按请示性公文程序和要求办理；作为下行文时，下级机关应遵照执行；作为平行文时仅供对方参考。

5．通知、通报

通知：适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。

通报：适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。

通报的“表彰先进、批评错误”的内涵和决定的“奖惩有关单位和人员”的内涵是有区别的。主要表现在以下几方面：

（1）内容的重要程度不同。奖励有重大贡献的单位（集体）和人员用“决定”。表彰有较大贡献或较好业绩的先进集体和个人用“通报”。

（2）出发点与侧重点不同。奖惩性决定重在处置，奖功罚过；表扬批评性通报重在教育比照，或先进示范，或以儆效尤。

（3）标题的写法不同。决定的标题中常含有处置性动词，如授予、处理、给予等动词。表扬、批评性通报的标题中一般不使用处置性动词。

如：关于授予×××称号的决定

关于给予××表彰的决定

关于对××的处理决定

××市人民政府关于‥ ‥ ‥事故的通报

（4）正文的组成不同。奖惩性决定一般先简要叙述先进事迹或错误事实，然后写明组织的处理决定。表扬、批评性通报一般包括以下内容：①概述先进事迹或错误事实经过。②表明态度及处理意见。③指出主要经验，或分析事件的意义；分析错误或事故产生的原因与危害性。④提出希望和要求，号召大家学习；或提出要求，警示其他单位和个人。

6．议案、函、纪要

议案：适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。

函：适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。

纪要：适用于记载会议主要情况和议定事项。

通用公文的文种共有15个，制作公文时只能在上述15个文种中选择最适用的一个文种，不得标新立异产生新的文种，也不能同时混用、并用两个以上的文种。

第二节 公文的体式与稿本、行文规则

公文的体式，指的是公文的体例和格式，格式包括公文的结构和版式（页面安排）。公文的稿本，指的是各种文稿和文本。公文的撰稿和印制，都要按照规定的统一体式，不能随便标新立异。公文只有结构完整、结构明确，符合规定的格式要求，才能保证它的有效性和公文处理工作的便利。各种文稿和文本的作用有所不同，也需要分别标明。

一、公文文体

公务文件的文体，是一种兼有议论文、说明文、记叙文的一般特点的应用文。在讲清道理、说明观点、分析情况、得出结论时，有时要有适当的议论，但它又与议论文不同，不需要做过多的专门议论；文件与一般说明文也有不同，不需要对不必要的细节作过细的说明；在反映工作情况、事件发生的始末、某人某单位的事迹时，需要叙述有关的情况，但不具体叙事纪实，而是为了说明一定的问题，因此叙事必须简明、朴实，不作过多的描述。所以说，公文兼有议论文、说明文、记叙文的特点，而又不完全同于这三种文体。

二、公文格式

（一）公文结构

公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成。

（1）份号：公文印制份数的顺序号。涉密公文应当标注份号。

（2）密级和保密期限：公文的秘密等级和保密的期限。涉密公文应当根据涉密程度分别标注“绝密”、“机密”、“秘密”和保密期限。

（3）紧急程度：公文送达和办理的时限要求。根据紧急程度，紧急公文应当分别标注“特急”、“加急”，电报应当分别标注“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。

（4）发文机关标志：由发文机关全称或者规范化简称加“文件”二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称。联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称。

（5）发文字号：由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。它的作用一是统计发文的数量便于管理，二是在查找和引用公文时，可以作为公文的代号使用。联合行文时，使用主办机关的发文字号。

（6）签发人：上行文应当标注签发人姓名。

（7）标题：完整的标题由发文机关名称、事由和文种组成。

例如：湖北省发改委关于做好全省2012年度棉花工作的通知。

发文机关——湖北省发展和改革委员会，简称湖北省发改委（为了使标题简短醒目，发文机关可以使用通用的简称），放在标题的最前面。

事由——文件内容反映的主题，即“做好全省2012年度棉花工作”。放在标题的中间部分，在发文机关和事由之间，通常加个介词“关于”。

文种——“通知”，文种写在标题的最后，在事由和文种之间加个“的”字。

从语法结构上说，公文标题是一个偏正词组的形式，以文种为中心词，前面加上发文机关的事由作为限制词。

（8）主送机关：公文的主要受理机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。

（9）正文：公文的主体，用来表述公文的内容。

（10）附件说明：公文附件的顺序号和名称。

（11）发文机关署名：署发文机关全称或者规范化简称。

（12）成文日期：署会议通过或者发文机关负责人签发的日期。联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期。

（13）印章：公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。

（14）附注：公文印发传达范围等需要说明的事项。

（15）附件：公文正文的说明、补充或者参考资料。

（16）抄送机关：除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。

（17）印发机关和印发日期：公文的送印机关和送印日期。

（18）页码：公文页数顺序号。

（二）公文版式

根据《党政机关公文处理工作条例》规定，党政机关公文的版式按照《党政机关公文格式》（GB/T 9704-2012）国家标准执行，其他机关和单位的公文版式可以参照执行。使用少数民族文字印制的公文，其用纸、幅面尺寸及版面、印制等要求按照《党政机关公文格式》国家标准执行，其余可以参照此标准并按照有关规定执行。

1．公文用纸主要技术指标、幅面尺寸及版面要求

公文用纸一般使用纸张定量为60～80g/m2的胶版印刷纸或复印纸。纸张白度为80%～90%，横向耐折度大于等于15次，不透明度大于等于85%, pH值为7.5～9.5。

公文用纸采用GB/T148中规定的A4型纸，其成品幅面尺寸为：210mm×297mm。

页边与版心尺寸：公文用纸天头（上白边）为37mm ±1mm（下白边：297-225-37=35），公文用纸订口（左白边）为28mm ±1mm（右白边：210-156-28=26），版心尺寸为156mm×225mm（见图2-2）。

字体和字号：如无特殊说明，公文格式各要素一般用3号仿宋体字。特定情况可以作适当调整。

行数和字数：一般每面排22行，每行排28个字，并撑满版心。特定情况可以作适当调整。

文字的颜色：如无特殊说明，公文中文字的颜色均为黑色。

2．印制装订要求

制版要求：版面干净无底灰，字迹清楚无断划，尺寸标准，版心不斜，误差不超过1mm。

印刷要求：双面印刷；页码套正，两面误差不超过2mm。黑色油墨应当达到色谱所标BL100%，红色油墨应当达到色谱所标Y80%、M80%。印品着墨实、均匀；字面不花、不白、无断划。

装订要求：公文应当左侧装订，不掉页，两页页码之间误差不超过4mm，裁切后的成品尺寸允许误差±2mm，四角成90°，无毛茬或缺损。

骑马订或平订的公文应当做到：

（1）订位为两钉外订眼距版面上下边缘各70mm处，允许误差±4mm；

（2）无坏钉、漏钉、重钉，钉脚平伏牢固；

（3）骑马订钉锯均订在折缝线上，平订钉锯与书脊间的距离为3～5mm。

包本装订公文的封皮（封面、书脊、封底）与书芯应吻合、包紧、包平、不脱落。

3．公文格式各要素编排规则

公文格式各要素划分为版头、主体、版记三部分。公文首页红色分隔线以上的部分称为版头；公文首页红色分隔线（不含）以下、公文末页首条分隔线（不含）以上的部分称为主体；公文末页首条分隔线以下、末条分隔线以上的部分称为版记。页码位于版心外。

（1）版头：包括份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、版头中的分隔线等要素。

如需标注份号，一般用6位3号阿拉伯数字，顶格编排在版心左上角第一行。

如需标注密级和保密期限，一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角第二行；保密期限中的数字用阿拉伯数字标注。

如需标注紧急程度，一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角；如需同时标注份号、密级和保密期限、紧急程度，按照份号、密级和保密期限、紧急程度的顺序自上而下分行排列（见图2-1）。

发文机关标志由发文机关全称或者规范化简称加“文件”二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称。发文机关标志居中排布，上边缘至版心上边缘为35mm，推荐使用小标宋体字，颜色为红色，以醒目、美观、庄重为原则。

联合行文时，如需同时标注联署发文机关名称，一般应当将主办机关名称排列在前；如有“文件”二字，应当置于发文机关名称右侧，以联署发文机关名称为准上下居中排布（见图2-3、图2-4）。

发文字号编排在发文机关标志下空二行位置，居中排布。年份、发文顺序号用阿拉伯数字标注；年份应标全称，用六角括号“〔〕”括入；发文顺序号不加“第”字，不编虚位（即1不编为01），在阿拉伯数字后加“号”字。上行文的发文字号居左空一字编排，与最后一个签发人姓名处在同一行（见图2-1、图2-3、图2-4）。

签发人由“签发人”三字加全角冒号和签发人姓名组成，居右空一字，编排在发文机关标志下空二行位置。“签发人”三字用3号仿宋体字，签发人姓名用3号楷体字。如有多个签发人，签发人姓名按照发文机关的排列顺序从左到右、自上而下依次均匀编排，一般每行排两个姓名，回行时与上一行第一个签发人姓名对齐（见图2-3）。

版头中的分隔线位置是在发文字号之下4mm处居中印一条与版心等宽的红色分隔线。

（2）主体：包括标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期和印章、附注、附件等要素。

标题一般用2号小标宋体字，编排于红色分隔线下空二行位置，分一行或多行居中排布；回行时，要做到词意完整，排列对称，长短适宜，间距恰当，标题排列应当使用梯形或菱形。

主送机关编排于标题下空一行位置，居左顶格，回行时仍顶格，最后一个机关名称后标全角冒号（见图2-1）。如主送机关名称过多导致公文首页不能显示正文时，应当将主送机关名称移至版记，标注方法见版记部分。

正文必须在公文首页显示，一般用3号仿宋体字，编排于主送机关名称下一行，每个自然段左空两字，回行顶格。文中结构层次序数依次可以用“一、”、“（一）”、“1.”、“（1）”标注；一般第一层用黑体字、第二层用楷体字、第三层和第四层用仿宋体字标注。

公文如有附件，必须标注附件说明。在正文下空一行左空两字编排“附件”二字，后标全角冒号和附件名称。如有多个附件，使用阿拉伯数字标注附件顺序号（如“附件：1.×××××”）；附件名称后不加标点符号。附件名称较长需回行时，应当与上一行附件名称的首字对齐（见图2-10）。

加盖印章的公文和不加盖印章的公文发文机关署名、成文日期的标注有所不同。

加盖印章的公文其发文机关署名、成文日期的标注：

成文日期一般右空四字编排，成文日期中的数字用阿拉伯数字将年、月、日标全，年份应标全称，月、日不编虚位（即1不编为01）。

印章用红色，不得出现空白印章。

单一机关行文时，一般在成文日期之上、以成文日期为准居中编排发文机关署名，印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期，使发文机关署名和成文日期居印章中心偏下位置，印章顶端应当上距正文（或附件说明）一行之内（见图2-6）。

联合行文时，一般将各发文机关署名按照发文机关顺序整齐排列在相应位置，并将印章一一对应，端正、居中下压发文机关署名，最后一个印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期，印章之间排列整齐、互不相交或相切，每排印章两端不得超出版心，首排印章顶端应当上距正文（或附件说明）一行之内（见图2-7）。

不加盖印章的公文其发文机关署名、成文日期的标注：

单一机关行文时，在正文（或附件说明）下空一行右空两字编排发文机关署名，在发文机关署名下一行编排成文日期，首字比发文机关署名首字右移二字，如成文日期长于发文机关署名，应当使成文日期右空两字编排，并相应增加发文机关署名右空字数（见图2-5）。

联合行文时，应当先编排主办机关署名，其余发文机关署名依次向下编排。

公文如需加盖签发人签名章时，注意以下几种情况：

单一机关制发的公文加盖签发人签名章时，在正文（或附件说明）下空二行右空四字加盖签发人签名章，签名章左空两字标注签发人职务，以签名章为准上下居中排布。在签发人签名章下空一行右空四字编排成文日期（见图2-12）。

联合行文时，应当先编排主办机关签发人职务、签名章，其余机关签发人职务、签名章依次向下编排，与主办机关签发人职务、签名章上下对齐；每行只编排一个机关的签发人职务、签名章；签发人职务应当标注全称。

当公文排版后所剩空白处不能容下印章或签发人签名章、成文日期时，可以采取调整行距、字距的措施解决。

公文如有附注，居左空两字加圆括号编排在成文日期下一行（见图2-5～图2-8）。

附件应当另面编排，并在版记之前，与公文正文一起装订。“附件”二字及附件顺序号用3号黑体字顶格编排在版心左上角第一行。附件标题居中编排在版心第三行。附件顺序号和附件标题应当与附件说明的表述一致。附件格式要求同正文。如附件与正文不能一起装订，应当在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号并在其后标注“附件”二字及附件顺序号（见图2-9、图2-10）。

（3）版记：包括版记中的分隔线、抄送机关、印发机关和印发日期等要素（见图2-5～图2-8）。

版记中的分隔线与版心等宽，首条分隔线和末条分隔线用粗线（推荐高度为0.35mm），中间的分隔线用细线（推荐高度为0.25mm）。首条分隔线位于版记中第一个要素之上，末条分隔线与公文最后一面的版心下边缘重合。

公文如有抄送机关，一般用4号仿宋体字，在印发机关和印发日期之上一行、左右各空一字编排。“抄送”二字后加全角冒号和抄送机关名称，回行时与冒号后的首字对齐，最后一个抄送机关名称后标句号。

如需把主送机关移至版记，除将“抄送”二字改为“主送”外，编排方法同抄送机关。既有主送机关又有抄送机关时，应当将主送机关置于抄送机关之上一行，之间不加分隔线。

印发机关和印发日期一般用4号仿宋体字，编排在末条分隔线之上，印发机关左空一字，印发日期右空一字，用阿拉伯数字将年、月、日标全，年份应标全称，月、日不编虚位（即1不编为01），后加“印发”二字。

版记中如有其他要素，应当将其与印发机关和印发日期用一条细分隔线隔开。

（4）页码：一般用4号半角宋体阿拉伯数字，编排在公文版心下边缘之下，数字左右各放一条一字线；一字线上距版心下边缘7mm。单页码居右空一字，双页码居左空一字。公文的版记页前有空白页的，空白页和版记页均不编排页码。公文的附件与正文一起装订时，页码应当连续编排。

（5）公文中的横排表格：纸型的表格横排时，页码位置与公文其他页码保持一致，单页码表头在订口一边，双页码表头在切口一边。

公文中计量单位、标点符号和数字的用法应当符合国家的有关规定。

4．公文的特定格式

1）信函格式

发文机关标志使用发文机关全称或者规范化简称，居中排布，上边缘至上页边为30mm，推荐使用红色小标宋体字。联合行文时，使用主办机关标志。

发文机关标志下4mm处印一条红色双线（上粗下细），距下页边20mm处印一条红色双线（上细下粗），线长均为170mm，居中排布。

如需标注份号、密级和保密期限、紧急程度，应当顶格居版心左边缘编排在第一条红色双线下，按照份号、密级和保密期限、紧急程度的顺序自上而下分行排列，第一个要素与该线的距离为3号汉字高度的7/8。

发文字号顶格居版心右边缘编排在第一条红色双线下，与该线的距离为3号汉字高度的7/8。

标题居中编排，与其上最后一个要素相距二行。

第二条红色双线上一行如有文字，与该线的距离为3号汉字高度的7/8。

首页不显示页码。

版记不加印发机关和印发日期、分隔线，位于公文最后一面版心内最下方（见图2-11）。

2）命令（令）格式

发文机关标志由发文机关全称加“命令”或“令”字组成，居中排布，上边缘至版心上边缘为20mm，推荐使用红色小标宋体字。

发文机关标志下空二行居中编排令号，令号下空二行编排正文。

签发人职务、签名章和成文日期的编排同上（见图2-12）。

3）纪要格式

纪要标志由“×××××纪要”组成，居中排布，上边缘至版心上边缘为35mm，推荐使用红色小标宋体字。

标注出席人员名单，一般用3号黑体字，在正文或附件说明下空一行左空两字编排“出席”二字，后标全角冒号，冒号后用3号仿宋体字标注出席人单位、姓名，回行时与冒号后的首字对齐。

标注请假和列席人员名单，除依次另起一行并将“出席”二字改为“请假”或“列席”外，编排方法同出席人员名单。

纪要格式可以根据实际制定。

5．式样

公文首页版式见图2-1; A4型公文用纸页边及版心尺寸见图2-2；联合行文公文首页版式1见图2-3；联合行文公文首页版式2见图2-4；公文末页版式1见图2-5；公文末页版式2见图2-6；联合行文公文末页版式1见图2-7；联合行文公文末页版式2见图2-8；附件说明页版式见图2-9；带附件公文末页版式见图2-10；信函格式首页版式见图2-11；命令（令）格式首页版式见图2-12。

三、公文稿本

公文稿本指的是文稿和文本。同一份文件在撰稿、审批、印制等过程中，根据文书处理的需要，会产生各种文稿和文本。各种稿本在形式上、作用上或文字表述上有所不同。

（一）草稿（或叫草案）

草稿是公文的原始稿件，它的内容和文字表述都还未成熟，只反映了公文的撰写、起草过程，供修改、讨论和审批使用。

一般的公文只有一次草稿，重要的篇幅比较长的公文，往往需要特别慎重，反复斟酌、修改、讨论，可能形成几次甚至多到几十次草稿。

草稿不是正式公文，主要在机关内部使用。有些公文的草稿或法规文件的草案也对外发出，但主要目的是征求修改意见，不产生实际执行效用。

（二）定稿

定稿是公文的标准稿，是经过修改审阅后，由负责人签发或会议正式讨论通过的最后完成稿，作为缮印复制发出的正本公文的标准依据。一般公文只有一次草稿，经过审核修改签发以后就变成定稿。经过多次草稿写成的文件，最后一次草稿经过签发便成为定稿。

（三）正本

正本是根据定稿印制或缮写的，供向外发出用的文本。正本具有标准的格式，上面有发文机关盖章或有关领导人的签署，是收文机关处理工作的依据，具有法定的实际效用。

（四）副本

副本又叫抄本或复制件，按原意它是根据正本另行复制、抄写的。由于现代印刷技术的发展，副本往往是和正本同时印制出来的。

副本的作用，主要代替正本供传阅、参考和备查使用。

（五）试行本

试行本主要用于条例、规章、办法等法规性文件，在制发机关认为现实工作确有发文需要，但限于知识和经验不足，对情况把握不全面，公文内容还不够成熟，有待于通过实践总结，进一步修改完善，为了稳妥起见，先用试行本的方式发布试行。

试行本在试行期间也是具有实际效力的正本，应当认真执行。在试行期结束，有了经过修改的正式公文后，试行本即行作废。

（六）暂行本

暂行本也主要用于法规性文件，在制发机关认为一时还来不及制定详细周密的规划时，先发一个暂行的文件。经过一定时期，积累经验经过修订后再发布正式规定。

暂行本也是具有实际效力的正式公文，应当认真执行。不能因为暂行本而在执行中打折扣。暂行期间往往需要几年，但是暂行不应长期不动，暂行本也不宜于大量使用。领导机关应当在充分调查研究、广泛征求意见的基础上，尽可能制发正式规定。

（七）各种文字文本

同一份公文有时有两种以上语言文字的文本。在我国少数民族自治地区，发文机关往往同时使用汉文文本和其他少数民族文字文本，如蒙文、藏文文本等。两种文字的文本同是正本，同时有效。

在外事工作中使用的公文，有中文文本和外文文本。在签订国际条约、合同、协议等文件时，须同时规定以哪种文字文本为准。例如，规定双方两种文字文本同时有效，或规定在双方发生就文件内容的文字解释上的争议时，以某种文字文本为准。

四、行文规则

行文规则是各级机关制发公文、处理行文关系必须遵守的准则。它是根据公文法定作者的职责权限及行文单位间的隶属关系，本着有利于实施领导和管理，进行有效的工作而确定的。按照《条例》规定，它主要包括以下内容：

（一）行文应当确有必要，讲求实效，注重针对性和可操作性

《条例》把此内容列为行文规则的首条，充分体现了中央的一贯精神，这也是公文处理基本原则在行文中的具体体现，是机关行文的总的原则。它集中体现了党的实事求是的思想路线和求真务实的作风。长期以来，在行文中比较普遍地存在行文过多、公文较长的问题，可以说这已成为一种顽症。上级机关凡事必发文，许多工作都依赖发文，下级则层层转发，于是产生不少“通知的通知的通知”, “文山”越堆越高，陷入文牍主义。

精兵简政在务实，要下决心精简文件，可发可不发的文件坚决不发，可长可短的公文要短。发文要少、公文要短而精，坚持实事求是。

（二）行文关系根据隶属关系和职权范围确定

一般不得越级行文，特殊情况需要越级行文的，应当同时抄送被越过的机关。

机关之间的行文关系，由机关之间的隶属关系和职权范围决定。正确的行文关系，有助于领导机关实施领导和进行正常的管理，避免行文混乱、指挥不灵、传递迟缓，以至影响工作。一般来说，行文关系有三种：一种是上下级之间领导与被领导的关系。例如，中共湖北省委与各市、县党委之间就是领导与被领导的关系。二是上下级之间业务指导与被指导的关系。例如，国家档案局与各省、市档案局间的关系就是业务指导关系。三是平行机关或不相隶属机关之间的关系。例如，湖北省政府各厅局之间是平行关系，不同组织系统中各单位之间是不相隶属关系。与上述行政关系相联系，根据不同的行文对象和工作需要，可以采取不同的行文方式。

（三）向上级机关行文，应当遵循以下规则

（1）原则上主送一个上级机关，根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关，不抄送下级机关。

（2）党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权；属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门。

（3）下级机关的请示事项，如需以本机关名义向上级机关请示，应当提出倾向性意见后上报，不得原文转报上级机关。

（4）请示应当一文一事。不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。

（5）除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文。

（6）受双重领导的机关向一个上级机关行文，必要时抄送另一个上级机关。

（四）向下级机关行文，应当遵循以下规则

（1）主送受理机关，根据需要抄送相关机关。重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关。

（2）党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意。

（3）党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文。

（4）涉及多个部门职权范围内的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销。

（5）上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时抄送该下级机关的另一个上级机关。

（五）联合行文，应当遵循以下规则

（1）同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。

（2）党委、政府的部门依据职权可以相互行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。

总之，我国的行文规则体现了民主集中制原则，既保证集中统一领导，又充分发挥各地区、各部门的作用，力求缩短公文运行的路线，保证机关之间的正常工作联系，提高办事效率。

第三节 公文处理

2012年4月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《条例》，对推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化将发挥重要作用。《条例》总则明确规定：公文处理工作应当坚持实事求是、准确规范、精简高效、安全保密的原则。《条例》指出公文处理工作是指公文拟制、办理、管理等一系列相互关联、衔接有序的工作。《条例》涵盖了公文处理的全部工作，是公文处理工作的全面性法规。公文处理的每一个环节和每一个问题，都可以从《条例》中得到答案。

一、《条例》中的新变化

与原《办法》对比，《条例》中出现了许多新的变化，主要表现在以下七个方面：

（一）公文处理的概念更加科学

原《办法》规定“公文处理是指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作”, 《条例》中按照公文办理的工作流程将公文办理工作概括为“拟制、办理、管理”三个相互关联、衔接有序的工作环节，简洁明了，“拟制”包括了“起草、审核、签发”三个环节（《办法》中隶属于发文办理），同时将“整理（立卷）”、“归档”划归至公文办理范畴。

（二）公文拟制更加强调程序规范

在“起草”环节强调，“一切从实际出发，分析问题深入调查研究，充分进行论证，广泛听取意见”; “机关负责人应当主持、指导重要公文起草工作”。

在“审核”环节强调，“需要发文机关审议的重要公文文稿，审议前由发文机关办公厅（室）进行初审。”

在“签发”环节强调，“重要公文和上行文由机关主要负责人签发”（《办法》只对上行文作此规定）; “党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发。”

（三）简化了公文办理的环节

在收文办理中，将“审核”改为“初审”，将“拟办”、“批办”并入“承办”，并增加了“传阅”、“答复”两个环节。

发文办理的环节由8个减少为4个，其中，“起草”、“审核”、“签发”3个环节列入“公文拟制”, “用印”并入“印制”。

《条例》进一步强调“复核”，将发文办理的“分发”改为“核发”，规定：公文印制完毕，应当对公文的文字、格式和印刷质量进行检查后分发。

（四）公文管理环节更加严格

原《办法》在第七章“公文管理”中着重强调了有关保密规定，提出了设立保密室和阅文室的要求，对公文的定密和解密、密级文件的复制和汇编、公文的销毁和移交、新设立单位的发文立户等作出了具体规定。

（五）公文的种类更加丰富

原《办法》中规定公文种类为13种，新《条例》中规定公文种类为15种，增加了“决议”（适用于会议讨论通过的重大决策事项）和“公报”（适用于公布重要决定或者重大事项），同时将“会议纪要”改为“纪要”。

（六）公文要素做出了调整

原《办法》第三章第九条规定“公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成”，增加了“份号”、“发文机关署名”、“页码”，减少了“主题词”。同时，对涉密文件、紧急公文、联合行文、公文标题等有了明确的规定：涉密文件要标注份号，紧急公文标注“特急”、“加急”，联合发文可以单独用主办机关名称，公文标题应标明发文机关，有特定发文机关标志的普发性公文可以不加盖公章等。

（七）行文规则上做了具体规定

《条例》中规定，向上级机关行文“原则上主送一个上级机关”; “党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权”; “请示”应当一文一事，并要提出倾向性意见；“除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文”；向下级机关行文也有明确的规定，“党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明“已经政府同意”、“党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文”。

二、公文处理工作

公文处理工作是指公文拟制、办理、管理等一系列相互关联、衔接有序的工作。

（一）公文拟制

公文拟制包括公文的起草、审核、签发等程序。

1．公文起草

公文起草应当做到：

（1）符合国家法律法规和党的路线方针政策，完整准确体现发文机关意图，并同现行有关公文相衔接。

（2）一切从实际出发，分析问题实事求是，所提政策措施和办法切实可行。

（3）内容简洁，主题突出，观点鲜明，结构严谨，表述准确，文字精练。

（4）文种正确，格式规范。

（5）深入调查研究，充分进行论证，广泛听取意见。

（6）公文涉及其他地区或者部门职权范围内的事项，起草单位必须征求相关地区或者部门意见，力求达成一致。

（7）机关负责人应当主持、指导重要公文起草工作。

2．公文审核

公文文稿签发前，应当由发文机关办公厅（室）进行审核。审核的重点是：

（1）行文理由是否充分，行文依据是否准确。

（2）内容是否符合国家法律法规和党的路线方针政策；是否完整准确体现发文机关意图；是否同现行有关公文相衔接；所提政策措施和办法是否切实可行。

（3）涉及有关地区或者部门职权范围内的事项是否经过充分协商并达成一致意见。

（4）文种是否正确，格式是否规范；人名、地名、时间、数字、段落顺序、引文等是否准确；文字、数字、计量单位和标点符号等用法是否规范。

（5）其他内容是否符合公文起草的有关要求。

需要发文机关审议的重要公文文稿，审议前由发文机关办公厅（室）进行初核。

经审核不宜发文的公文文稿，应当退回起草单位并说明理由；符合发文条件但内容需作进一步研究和修改的，由起草单位修改后重新报送。

3．公文签发

公文应当经本机关负责人审批签发。重要公文和上行文由机关主要负责人签发。党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发。签发人签发公文，应当签署意见、姓名和完整日期；圈阅或者签名的，视为同意。联合发文由所有联署机关的负责人会签。

（二）公文办理

公文办理包括收文办理、发文办理和整理归档。

1．收文办理主要程序

（1）签收。对收到的公文应当逐件清点，核对无误后签字或者盖章，并注明签收时间。

（2）登记。对公文的主要信息和办理情况应当详细记载。

（3）初审。对收到的公文应当进行初审。初审的重点是：是否应当由本机关办理，是否符合行文规则，文种、格式是否符合要求，涉及其他地区或者部门职权范围内的事项是否已经协商、会签，是否符合公文起草的其他要求。经初审不符合规定的公文，应当及时退回来文单位并说明理由。

（4）承办。阅知性公文应当根据公文内容、要求和工作需要确定范围后分送。批办性公文应当提出拟办意见报本机关负责人批示或者转有关部门办理；需要两个以上部门办理的，应当明确主办部门。紧急公文应当明确办理时限。承办部门对交办的公文应当及时办理，有明确办理时限要求的应当在规定时限内办理完毕。

（5）传阅。根据领导批示和工作需要将公文及时送传阅对象阅知或者批示。办理公文传阅应当随时掌握公文去向，不得漏传、误传、延误。

（6）催办。及时了解掌握公文的办理进展情况，督促承办部门按期办结。紧急公文或者重要公文应当由专人负责催办。

（7）答复。公文的办理结果应当及时答复来文单位，并根据需要告知相关单位。

2．发文办理主要程序

（1）复核。已经发文机关负责人签批的公文，印发前应当对公文的审批手续、内容、文种、格式等进行复核；需作实质性修改的，应当报原签批人复审。

（2）登记。对复核后的公文，应当确定发文字号、分送范围和印制份数并详细记载。

（3）印制。公文印制必须确保质量和时效。涉密公文应当在符合保密要求的场所印制。

（4）核发。公文印制完毕，应当对公文的文字、格式和印刷质量进行检查后分发。

涉密公文应当通过机要交通、邮政机要通信、城市机要文件交换站或者收发件机关机要收发人员进行传递，通过密码电报或者符合国家保密规定的计算机信息系统进行传输。

3．整理归档

需要归档的公文及有关材料，应当根据有关档案法律法规以及机关档案管理规定，及时收集齐全、整理归档。两个以上机关联合办理的公文，原件由主办机关归档，相关机关保存复制件。机关负责人兼任其他机关职务的，在履行所兼职务过程中形成的公文，由其兼职机关归档。

具体整理方法按中华人民共和国行业标准——《归档文件整理规则》（标准号为DAT22—2000）执行。

（三）公文管理

公文管理包括公文管理制度、公文保密、公文印发、传达范围、公开发布、复制、汇编、绝密公文管理及公文的清退、销毁等问题。加强公文管理，保证公文的安全、保密和及时提供利用，是各级党委、政府办公厅（室）的一项重要的职责，也是发挥参谋助手作用的重要内容。各级党政机关应当建立健全本机关公文管理制度，如“公文查借阅制度”、“公文保密制度”、“公文归档制度”等，确保管理严格规范，充分发挥公文效用。

1．公文的保密、阅读和传达范围

党政机关公文由文秘部门或者专人统一管理。设立党委（党组）的县级以上单位应当建立机要保密室和机要阅文室，并按照有关保密规定配备工作人员和必要的安全保密设施设备。

公文确定密级前，应当按照拟定的密级先行采取保密措施。确定密级后，应当按照所定密级严格管理。绝密级公文应当由专人管理。公文的密级需要变更或者解除的，由原确定密级的机关或者其上级机关决定。

公文的印发传达范围应当按照发文机关的要求执行；需要变更的，应当经发文机关批准。

2．公文的公开发布、复制和汇编

涉密公文公开发布前应当履行解密程序。公开发布的时间、形式和渠道，由发文机关确定。经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。

复制、汇编机密级、秘密级公文，应当符合有关规定并经本机关负责人批准。绝密级公文一般不得复制、汇编，确有工作需要的，应当经发文机关或者其上级机关批准。

复制、汇编的公文视同原件管理。复制件应当加盖复制机关戳记。翻印件应当注明翻印的机关名称、日期。汇编本的密级按照编入公文的最高密级标注。

3．公文的撤销和废止

撤销和废止公文，由发文机关、上级机关或者权力机关根据职权范围和有关法律法规决定。公文被撤销的，视为自始无效；公文被废止的，视为自废止之日起失效。

4．公文的清退和销毁

涉密公文应当按照发文机关的要求和有关规定进行清退或者销毁。不具备归档和保存价值的公文，经批准后可以销毁。销毁涉密公文必须严格按照有关规定履行审批登记手续，确保不丢失、不漏销。个人不得私自销毁、留存涉密公文。

销毁公文一般有两种方法：一是焚烧，设立专门焚烧秘密公文的焚烧炉，专供销毁秘密公文。二是化成纸浆，就是把要销毁的保密公文资料送到指定的造纸厂化成纸浆。无论用哪种方法，都要严格执行监督制度，由两人以上监销。

机关合并时，全部公文应当随之合并管理；机关撤销时，需要归档的公文经整理后按照有关规定移交档案管理部门。工作人员离岗离职时，所在机关应当督促其将暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。

5．公文的发文立户

新设立的机关应当向本级党委、政府的办公厅（室）提出发文立户申请。经审查符合条件的，列为发文单位，机关合并或者撤销时，相应进行调整。

思考题：

1．简述公文的概念与特点。

2．通用公文的种类有哪些？

3．简述《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号）中的新变化。

4．简述公文标题的结构、标识和作用。

5．简述公文处理工作的概念与原则。