第一章 绪 论

一、研究背景

土地是最重要的国土资源之一。各种事业的发展都对土地产生巨大的需求，目前我国正处于经济发展和城市化的加速阶段，温家宝总理在政府工作报告中提出，“要在全社会大力倡导节约、环保、文明的生产方式和消费模式，让节约资源、保护环境成为每个企业、村庄、单位和每个社会成员的自觉行动，努力建设资源节约型和环境友好型社会。”也就是说，经济的发展不能以牺牲环境为代价，必须建立在优化结构、提高效益、降低消耗和保护环境的基础之上。在人多地少、土地资源供给有限的条件下，如何做到既保持必需的耕地数量，又满足城市化合理的用地要求关系到我国的社会经济能否可持续地发展下去。

根据全国人大农业与农村委员会透露，目前，中国耕地面积约为18.26亿亩（12 179.42万hm2），比1997年的19.49亿亩（12 179.83万hm2）减少1.23亿亩（820.41万hm2），保护耕地的压力不断增大。改革开放以来，我国城市化和工业化快速发展，城市人口急剧增长，城市用地规模不断扩大，人地矛盾更加突出。由于计划经济体制留下的弊端，长期以来许多城市管理者重新城开发，轻旧城改造，城市经济增长依靠土地等资源的大量投入，城市发展呈现“摊大饼”式的盲目无序扩张。在土地资源的紧缺的状况下这种发展模式将难以为继。一方面，我国的工业化、城市化正进入高速发展时期，还需要占用大量的耕地，而工业化、城市化、现代化是人类社会发展的必然趋势，谁也无法逆转；另一方面，我国的现存耕地仅有18.26亿亩（12 179.42万hm2），其中18亿亩（12 006万hm2）必须作为“保命田”，仅有2 600万亩（173.42万hm2）可作为经济社会持续发展的依托。

以海南省为例，2009年海南省人均耕地面积1.29亩（860.43m2），低于全国人均1.38亩（920.46m2）的水平，耕地保护压力较大。同时，随着开发热的升温，以及城市化、工业化进程的加快，开发与耕地保护的矛盾日益凸显，而海口、三亚等重点开发区域耕地后备资源不足，需实行易地占补。目前海南省已储备的耕地指标数量不多。而现有耕地资源中，44.89%为旱地，大部分因工程性缺水，生产效益偏低，组织实施土地整理配套水利设施建设的任务艰巨。

大量的实践表明，开源节流，精打细算，采用集约利用土地的发展模式，是解决城市土地供求矛盾的重要途径。目前我国城市土地管理存在的问题是：通过对以往的土地普查、详查等实践，我们仅摸清了我国城市土地的数量及其变动的状况，但是对城市土地的质量、集约利用的程度和利用潜力并不清楚，甚至连主管城市建设的职能部门也心中无数。这种状况，不利于贯彻土地利用的基本国策。因为城市发展用地的供给不仅需要依靠总量控制，还需要通过对现存土地进行盘活、挖潜、高效使用，才能顺利实现“一要吃饭，二要建设”的目标。

1．快速城市化进程带来的城市土地利用问题

改革开放以来，我国城市化、工业化进入稳步发展阶段。自从1978年那场伟大变革开始，中国的城市化进程取得令人炫目的成就。1978年，中国的城市化水平还徘徊于8.5%上下。国家统计局发布的报告显示，截至2010年，中国的城市化率已经达到47.5%，中国城市化进程进入第二个高速发展期，且以每年不少于1个百分点的速度增长。而据中国社科院发布的《工业大国国情与工业强国战略》，我国2011年的城市化率将首超50%，但城市化仍然滞后于工业化。根据诺瑟姆的“S”型曲线理论，我国城市化发展已进入加速发展的阶段，今后20年我国城市化发展速度还将更快。在这样一个特殊时期，城市土地开发的问题也将增多、土地供求矛盾会更加尖锐。一方面城市用地需求巨大，可开发后备资源不足，而同时城市存量土地粗放低效利用现象突出；另一方面我国人多地少的现状决定了我国应对耕地资源采取严格保护。如何遏制城市、开发区圈占、浪费土地的现象，提高城市土地利用率，成为我国解决当前城市土地问题的关键所在。

我国目前城市发展过程的土地利用问题，主要表现在以下几个方面：

（1）总量失控——土地需求量大，土地浪费严重

近十几年来，我国城镇、工矿及基础设施建设用地仍呈全面扩张态势，土地在城市发展中付出了巨大的成本代价。城市数量的增加和城市的外延式发展造成了大量的土地资源（尤其是耕地资源）被侵占。1978年我国各等级城市总共有178个，《中国城市发展报告（2011）》显示，至2011年末，中国共有657个设市城市，建制镇增加至19 683个。全国共有30个城市常住人口超过800万人，其中13个城市人口超过1 000万人，近30年来年均增加16个城市；1990-2000年，中国城市的建成区面积从1.22万km2增长到2.18万km2，增长78.3%；到2010年，这个数字达到4.05万km2，又增长85.5%。从倍数来讲，2010年是1990年的两倍以上。1990到2000年期间，约有53.4%的城市扩张面积来自耕地；2000-2010期间，这个数字达到68.7%。从绝对量上来看，第一个十年是51.36万hm2；第二个十年是126.73万hm2，是第一个十年的2.46倍。20世纪80年代，我国城市人均用地面积10年增加了6m2，每年平均增长0.6m2;20世纪90年代10年中增加了22m2，人均用地增幅是20世纪80年代的3.5倍。城市化的过程是部分农村土地变成城市用地的过程，更是农民转变为市民的过程。城市化的真正标志是进城农民有充分的就业和完全的市民权益。但是，我国城市化进程中却出现了土地城市化快于人的城市化的现象。《2011中国城市发展报告》显示，2001年至2011年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%，期间的城市用地增长弹性系数达到2.34；而据有关方面研究，城市用地增长弹性系数在1.12时比较合理，我国目前这一弹性系数远远超过了合理值，城市用地扩展速度过快。

从人均建设用地水平来看，1981-1990年的9年间，我国城市人均建成区面积增加了6.67m2，平均每年增长0.74m2;1991-2000年的9年间增加了17.40m2，年均增长1.93m2，人均用地增幅是20世纪80年代的2.6倍。从2006年开始，中国城市人均建设用地已达130多m2，远远高于发达国家人均82.4m2和发展中国家人均83.3m2的水平。然而与这一骄人数字相对应的，却是中国在城市化过程中，出现了“平地建城植树，基本农田上山”的怪状。

此外，经济开发区（或工业园区）圈占土地严重。例如：2011年全国共有各类经济开发区（或工业园区）3837个，规划用地面积3.86万km2，超过我国海南省的总面积，是我国城市、建制镇现状用地的总和3.15万km2的1倍多。其中10个省的统计显示，各级各类开发区30.54万km2的实际用地中，未经依法批准的用地占68.7%。由于土地供应过量，不少经济开发区（或工业园区）工业布局分散，土地浪费严重；同时还存在大量批而不用，闲置浪费或低效利用的土地。

（2）城市土地低效利用与粗放浪费并存

据调查目前全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地26.67万hm2，相当于全国一年的新增建设用地计划指标。一些地方在城镇建设中盲目攀比，贪大求洋，搞花园式工厂、宽马路和大广场，浪费十分严重。另一方面，城市土地使用效率低。20世纪中期，我国香港建成区范围每平方千米土地的GDP已达9.8亿美元，而我国大陆规模与之相当的上海、北京、天津分别只有0.38亿、0.25亿、0.21亿美元。在大陆的城市中，中小城市的地均产出又普遍低于大城市，两者最大的差距达到20倍。我国经济开发区（或工业园区）遍地开花，除一些国家级开发区的土地使用效率尚可外，其他经济开发区（或工业园区）的土地使用效率普遍偏低。据经济开发区（或工业园区）土地集约利用评价结果显示，目前省级开发区的地均工业总产值不到1 500万元/hm2，集约利用水平有待提高。

城镇化过程中出现土地低效利用与粗放利用现象与以下三个方面要素有关：

1）“两栖”占地现象导致城镇化后节约的土地资源难以补充耕地。从理论上讲，随着农村人口的城镇化，布局零散、占地较大的农村居民点必然成为国土整治的对象，这部分土地经过整理后，既可转化为农地，也可以作为农村城镇化建设折抵指标，这样就大大减少了建设占用耕地数量，并在一定程度上补充了耕地总量，从而有利于实现土地集约利用。

但是，由于在农村人口向城镇流动过程中存在农村居民点用地“两栖”占地现象，即部分农民进入城市占了城镇住宅用地，又不退出农村宅基地，这就大大加剧了建设用地和耕地之间的矛盾，导致对农村居民点进行整理来增加耕地和补充建设用地的构想难以实现。

2）城市用地结构不合理，土地利用效率低。从目前我国城市内部用地结构看，普遍存在的问题是第二、三产业用地比例不协调，工业用地比例偏高，住宅、商业服务及交通、市政用地比例偏低。特别是最近几年，工业用地低成本扩张较快，存在大量占而不用现象，有的还对环境污染破坏较大。城市用地结构的不合理造成老城区住房紧缺，交通阻塞，中心城区企业缺乏发展空间，住宅生态环境恶化等问题突出，从而使城市土地总体效益下降。

此外，我国城市特别是中小城市综合容积率相对较低，导致土地利用效率也较低。美国纽约城市土地20世纪90年代容积率为7.18，香港特区中心用地高达21.17。当然我国并不是每个城市都要达到如此高的容积率，即使达到如此高的容积率也并非完全合理，合理的容积率应当与城市生态环境相适应。但总的来看，我国的大部分城市还有进一步提高容积率的弹性空间。适当提高容积率将是今后城镇化加速发展过程中集约利用土地的有效措施。

3）经济开发区（或工业园区）用地粗放是中国多数城市用地不集约的集中体现和问题焦点所在。首先，我国经济开发区（或工业园区）数量多，规划面积大。2011年全国共有各类经济开发区（或工业园区）3 837个，平均每个省（自治区、直辖市）有100多家，其中湖北省就有国土资源部公告的93家和省级开发区38家。经济开发区（或工业园区）不仅数量多而且面积大，每个开发区动辄十几、20几平方km2，据不完全统计，全国各类开发区规划面积达3.86万km2，超过了全国现有城镇建设用地总量。通过规范、整治开发区之后，我国经济开发区（或工业园区）数量有了明显下降，规划面积大大减少，但削减的土地并未完全得到复垦，部分土地仍处于闲置状态。另外，一些地方利用“以租代征”方式规避土地征用审批权限，其中包含了很大的土地浪费。其次，经济开发区（或工业园区）土地利用率和投资密度低。由于开发区数量多，投入资金往往不足，单位土地投资密度低，土地利用率也低，单位土地面积产出少。最后，经济开发区（或工业园区）土地利用粗放还表现在用地结构不合理。开发区用地主要应以工业用地、仓储用地、道路交通用地为主，并加上适当的市政公用设施用地和少部分生活居住用地。而目前不少开发区工业用地仅占全区土地面积的30%～50%，非生产性用地比例过多，必然造成投资向非生产性项目倾斜。而与此相比较，台湾地区出口加工区内工业用地比例则高达70%～80%，内地开发区工业用地比例不到其一半。

（3）城市用地空间结构失衡，导致城市整体功能难以发挥

城市用地空间结构失衡首先表现在城市用地数量的部门分配上（表1-1）。由于长期以来追求经济和工业化速度的影响，我国城市用地中工业用地占了较大比重，且多处于城市的中心地带。据统计，2009年我国城市建设用地中工业用地比重为22.28%，而发达国家如美国则只有7.3%。此外，我国城市用地中道路广场用地明显不足，2009年我国的对外交通、道路广场占地比例之和为16.60%，明显地低于美国的交通用地比例（24.8%）。道路广场用地不足造成了城市交通拥挤、阻塞的局面。对我国55个城市的调查，生产用地平均占63%，生活用地占37%。生活用地偏小，大量工业用地包括低效、高耗能、高污染的大中型企业分布城市中心城区，人民生活环境面临巨大威胁，城市整体功能没有充分发挥。

其次，城市用地空间结构失衡表现在城市用地的空间结构不合理上。尽管我国从1988年就开始实行城市土地有偿使用制度，然而目前我国城市各产业的空间配置并未完全按地租、地价规律在城市土地空间上进行分布。许多城市的工业用地、事业单位用地依然占据了城市中高地价地区和商服繁华地段，城市规划并未对城市用地起一种应有的指导和约束作用。

最后，城市用地空间结构失衡还体现在城市空间体系不合理，各城镇自成体系，既影响了城市应有的集聚功能的发挥，又浪费了宝贵的土地资源。

（4）产权关系不明晰和经济利益驱动造成城市用地规模不断扩大，低效圈地时有发生。城市化进程中土地未能得到集约利用，用地规模不断扩大、低效圈地等问题是由多种原因造成的，如现有城市规划难以实现城乡土地统筹规划、规划和用地指标未能贯彻落实等。但根本原因在于产权关系不明晰和经济利益驱动导致的多占地多得利益行为。

1）《中华人民共和国土地管理法》规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，明确了国有土地所有权只能由中央政府代表行使，但另一方面地方政府代理和承担着城市土地开发的事权和义务，使中央政府土地所有权地位被相对弱化。再加上在现行财政体制下，地方政府客观上存在财权与事权不对等的问题，使得地方政府从自身利益最大化出发，尽量多的占用土地或者“以地生财”，造成城市土地粗放利用。

2）现行征地制度的固有缺陷导致地方能以较低代价占用土地。征地制度本身设计存在若干不完善之处。例如征地补偿办法不合理。在现行的征地制度中，不管被征用土地未来用途如何，集体土地所有者获得的补偿是按基于农业用途的土地收益测算的，尽管经过国家有关部门的多次调整，土地补偿费不断提高，但计算方法没有得到根本改变。又如“公共利益”未加限定，使得现实中征地成为了转变集体土地所有权的便捷方式，这种未限定公共利益的征地活动在某种程度上是对集体土地所有权的一种侵占和损害，使得地方政府能够以较低代价取得土地，进而通过所谓“经营土地”获取差价收益。

3）与征地制度改革紧密联系的集体建设用地流转制度难以取得突破，这也导致农村居民点用地在城市化进程中难以进入城乡统一的土地市场进行流转，依然处于低效使用状态。

（5）用地空间布局不合理导致生态环境恶化

任何自然生态系统都有相应的自我恢复能力，超过相应阈值将导致生态环境的破坏，土地生态系统也不例外。城市是人口和产业集聚的区域，其生态系统较自然状况下的生态系统而言更加脆弱。目前我国相当多的城市已经出现因过度开采地下水而导致的地层下陷、垃圾包围城市、河流湖泊污染和大气污染等严重的生态问题。部分区域住房紧缺，交通阻塞严重、城市热岛效应加剧，使得城市土地利用总体效益下降。据统计，近10年来北京道路年增长率为3%，而车辆增长率为15%、车流量增长率为18%，交通拥堵已成大患，停车场问题也日益突出。

虽然在实行土地有偿使用制度以后，城市土地利用的集约度有所提高，但是土地资源粗放利用方式没有得到根本性的改变。具体表现在：一是国内很多城市仍然实施“摊大饼”式的发展模式，通过大量占用郊区和农村土地来维系经济发展，土地浪费严重。二是地方政府为了获取土地增值收益，“圈而不用”的现象较为普遍，土地闲置十分严重。三是许多市（县）的国土部门违法授予经济开发区（或工业园区）土地供应审批权，园区用地未批先用、非法占用、违法交易的现象较为严重，造成产业的重复建设而浪费了土地。四是城市土地利用结构不合理，各类用地比例失调，产业用地比例过高，生活用地比例偏低。五是城市人均用地水平偏高，目前我国的城镇人均用地为165m2，超出国家标准（100m）2 65%，已有建设用地利用率偏低，容积率不高，土地投入产出效益偏低。基于我国人多地少的国情和土地利用中存在的诸多问题，集约利用土地是我国城市化发展的必然选择。转变我国土地粗放利用的方式必须走城市土地集约利用的道路，优化城市土地利用结构，促进产业结构调整和粗放增长方式转变，推动我国城市良性发展，是我国全面建设小康社会和节约型社会的客观需要。

2．城市土地集约利用潜力巨大，任重而道远

2004年国家运用高分辨率卫星，对我国160个国家级开发区（园区）进行遥感监测，结果显示：160个开发区（园区）平均建筑密度仅为13.91%，平均建筑容积率仅为0.43%，平均空置率为6.16%。同时，开发区（园区）内还有27%的农用地，6.9%的未利用地，加上空闲地，平均还有1/3的土地尚未被充分开发利用。另据9个城市的土地利用现状与潜力调查，平均建筑密度24%，平均建筑容积率0.53，低度利用的土地占26%。这些数据表明，我国集约用地潜力还很大，只要我们不断挖掘建设用地潜力，可以保障经济社会发展所需用地。

另外，根据北京等18个城市的土地利用动态遥感监测和卫片执法检查显示：①违法用地数量大，部分城市违法比例居高不下，违法用地面积平均占新增建设用地面积的54%左右；并且违法用地出现了地方政府为招商引资出政绩，背后纵容、默许土地违法的现象偏大。②土地需求主导供地的模式仍未根本改变，以土地供应引导、制约需求，以土地供应数量和结构来调整、引导固定资产投资规模和方向的作用还没有有效发挥。

而据国土资源部发布的消息称，2010年国土资源部完成对77个城市的例行督察，发出40份《例行督察意见书》。公开通报34起违法案件，挂牌督办22起违法案件。在全国范围内开展房地产用地专项清理，共清理整治房地产闲置用地8 671hm2，处置近6 670hm2。

由此可见，城市土地利用的粗放利用方式，“高消耗、低效益、高排放”的粗放型经济增长方式在武汉乃至全国沉积深厚。而要改变经济增长方式从粗放到集约的转变，还将面临巨大的挑战。