13．密折政治

（1）实行密折制度

到了清圣祖康熙当政的中期，天下太平，国力强盛，为了加强对各级官员的控制，及时了解地方情况，康熙帝特别命令他的亲信官员用密折方式奏报情况，开始出现了清代特有的奏折制度。它是由皇帝特别指定的官员，将上奏事件亲手书写密封，直接派人送到御前再由皇帝启封、批示（后来或与军机大臣等批阅）后，再直接发与具奏者执行。这种制度，简化了明代以来繁琐的文书处理制度，提高了清朝政府的行政效率。

中国王朝自古以来，臣工报告的方式很多，如章、奏、表、议、疏、启、书、记、封事等。以奏折为正式公文的名称，始于清代的顺治年间。在康熙朝，密折作为一种实际的政治工具有了进一步的发展。不过，密折形成一套完整的制度运作，还得从雍正朝开始算起。

清代君臣之间的“言路系统”大致是这样的：臣子们上的主要是“题本”和“奏本”，后来又添上了“密折”。

题本：凡是弹劾、钱粮、兵马、捕盗、刑名这些事情，均用题本，上面加盖公印，才算有效。

奏本：凡是到任、升迁、转任、代属官谢恩、讲述本身私事的，都用奏本，上面不盖印。

题本有两个不利于君臣沟通的缺点：

第一，手续很繁琐。

第二，题本要由通政司这个机构来转送内阁，最终才上呈天子，过目的人多，也容易泄密。

奏本比题本稍好些，虽然没有那么繁琐的手续，但也得过通政司浏览这一关，所以保密性还是不强。

密折就不一样了：它不拘格式，可以自由书写，也不用做裱褙、提要、副本这些纯属形式上没有任何实际作用的事情，当然快捷很多。而且它直接交到皇帝那里，不用通过通政司、内阁，由皇帝亲自来拆阅，保密度十分高。这一条君臣互动的快速通道，对中国历经多个朝代形成的形式繁杂的文官言事制度，是一个具有强烈震动性的改革。

康熙处理密折的方式很小心，他曾经说：凡是朱笔批阅的御旨，都是朕亲手所写，没有代笔的人。这次出巡，朕因为右手生了病不能写字，就用左手拿笔写字，绝不会让别人代替写。所以所有一切上奏的事情，只有朕和原上奏的人知道。

不过康熙为人坦诚，他对于经过批阅的密折，在批阅后就发还本人，因此官员们“都有朕亲手写的证据在他们手中，而没有在朕这里”。因此臣子不必担心写给皇帝的密折被曝光，或在某些时候变成挨整引用的材料。

但雍正的作风和他的父亲不同。康熙驾崩第十四天，刚刚继位的雍正就定下上缴朱批的规定。谕文写得十分严厉：“所有先皇康熙爷朱笔批阅的御旨，全部认真恭敬地封起来呈上来。如果有人敢抄写私下留放，收藏起来不交，焚烧丢弃的，以后被发现，一定不会宽恕，一定要从严处置。”

雍正规定，不但前朝的奏折要收回宫中，今后本朝的朱批在本人捧读后，也要缴呈，不能自己私下保留，如果违反就要追究责任。

在康熙统治的61年里，给皇帝写密折的总共只有100多人。而在雍正统治的短短13年中，写密折的人竟有1100多人。雍正对密折政治的热心由此可见一斑。

雍正元年（1723年），雍正就下令各省督抚密上奏折，于是封疆大吏都有了这个权利，只是如果在这些人中有人遭到处分，那么他上密折的权利也就被停止了。

以后，雍正又把上密折的权利扩大到提督、总兵官、布政使和学政等上层官员。

另外，一些小官如知府、同知也得到了雍正的特许，可以直接上密折。

总之，通过对上密折特许权的认可，雍正在从高层到低层的官员间都安插了他的心腹，撒开了一张个人的信息网。而这些耳目除了上奏密折外没有其他特权，也没有特定组织，所以很难为非作歹，也很难形成明代的厂卫那样危害国家的政治毒瘤。

雍正大力实施的这种前所未有的“密折政治”，并不只是一种单纯的控制臣下的手段，虽然这是十分重要的一项内容。从雍正的密折政治里，我们还发现，君臣之间商讨军国大事，仍是其最重要的内容。

在推行一项重大的改革政策之前，在密折里，君臣之间对这些政策进行商讨研究，不草率的贸然行事，这种谨慎地行政做法在历史上也具有进步意义。

往往对待一件具体的政事，决策者和执行者都有各自的顾虑和隐衷，在一般的公文里很难进行说明。这样既不利于保持上级决策行为的正确性，也不利于下级的全力贯彻执行。密折的上递及批复则使上下两方面都公开观点，经过充分交流再付诸决策实施，使政策出台前有了一定的缓冲。

“密折制度”表面看来是加强君主专制的做法，是历史的退步，但在一定程度上它却推动了君臣间在政务上的交流协商，使出台的措施更符合实际，更具有可操作性，减小了实施中的阻力，提高了行政的效率，推动了雍正初期改革的进行。

（2）密折制度的应用

雍正一朝的许多重大改革，都先通过“密折”讨论过。

如摊丁入亩、改土归流、疏浚运河等重大政策，就是雍正同官员通过密折反复协商斟酌才定下的。

凡推行改革政策，都应该雷厉风行，讲求高效。奏折制度使大臣官员们的奏事很快就送到了皇帝面前，这就省去了中间环节。奏折送到勤于政事的雍正皇帝手中，他马上抓紧时间阅读批示，该执行的立即付诸实施，因此大大提高了行政效率，促进了政治改革的实现。

治水是中国各个朝代存在的最大问题，它甚至成为老百姓鉴别统治者是否符合天命的标志，这就是人们常说的“如果世间出了圣明的君主，黄河水就会变清”。

但河清又是十分难盼来的，所以又有“等河水变清，人的年龄都不知会等到多么大”的感叹。

对待治水，雍正也曾通过河臣的奏折进行研究。

雍正二年（1724年），大臣李绂曾向雍正当面提出疏通淮扬运河的建议，雍正觉得有道理，就命他与河道总督齐苏勒商议，齐苏勒认为疏通淮扬运河的工程量非常大，不能轻易作决定，他准备先进行实地考察，再提出具体意见。

齐苏勒的奏折上呈后，雍正有这样的一番朱批：“朕命令李绂到你那里传谕旨，只是让你知道有这么一种建议，可以仔仔细细地加以思考，并不是认为他所奏的建议就一定能够实行。一般来说，管理江河的官员都希望有工程上马，可你的下属官员又多数不能让人信服。更何况这种事关系很大，不能草率行事，如果白白地浪费人力物力却没有收到好处，并产生了害处，不但白白地耗费了钱财、粮食，还可能成为历史上流传的笑话。但如果确实对国家百姓的生活有利，也不要因为害怕困难就中途停止，总需要你详细周密地计划妥切，将最终的利益全部搞清楚，准备详细地一件件上报给我。这件事不是眼前急需要办的事情，尤其不是轻举妄动的事。”

这番话通情达理，将事情的正反面、利弊都进行了剖析，指出治水关系非同小可，官员们一方面好大喜功，一方面畏缩怕难，要根本消除这两方面，就要根据实际的整体情况来作决定。

说这一番话的目的并不是为了事成功归自己，事败过属他人做铺垫，而是要求大家谨慎地进行思考论证，他则从中协调。这样就不会让臣下带着成见想问题，为了揣摩迎和上司的意思而妨碍正确的决策，把“治水”搞成了“乱水”，劳民伤财又遗害无穷。这种施政思想才是成熟的政治家处理问题时应把握好的。

雍正四年（1726年），有一位官员上奏折，指出在治水工程中准备材料时所存在的弊病，雍正隐去上折人的姓名，把它下发给了河道总督齐苏勒，让他“尽心尽力地进行准备计划”。

齐苏勒针对皇帝转下的折子中的说法，具体解释了事情的原委。

雍正阅览后，对齐苏勒的解释十分满意，批道：“你所陈述的事实非常恰当，朕本来就不很同意他的说法，但既然有这种议论，其中或许会有些可以汲取的借鉴之处，所以向你打听一下，就是这个意思。现在看了你的汇报，朕彻底明白了。”

河工是十分复杂的事情，一般如果不是专家是承担不了这件任务的。又因为治河工程资金耗费巨大，往往被贪官污吏利用来发财，这使治河工程不但有治水的困难，还兼有了管理官员不贪污的困难。

由此可见雍正对治水的复杂性是看得非常清楚的，所以很少轻易发表先入为主的意见，而是多方考察、多方听取不同说法；而密折正是他进行考虑判断的材料。

由于这些臣下的密折多是个人的意见总结，因此可以反映对一些政策的不同看法，从而了解到一些事情的实际情况，而对这些个人见解加以汇总，就能比较全面的认识到存在的各种矛盾，对事务有一个较全方位的认识。

聪明的决策者之所以聪明，不在于他事先有特别好的主张，而在于他善于倾听多种意见并给出恰如其分的总结。在强制推行“改土归流”这件事上，雍正表现出了一个明智的决策者的风范。开始时他不持用武力解决的主张，他认为“应该慢慢地想办法，教育引导这些人”，但他也没有把这种方式作为不可变更的确定了的大政方针，他要求大臣们“不要勉强地去遵命执行”，应该“慢慢地反复思考，在详细协商后再具体上奏”。这就是说要再协商再考虑。在君臣间商量了几年后，雍正也对苗疆的事务从不熟悉、拿不定主意到逐渐熟悉，掌握了实际情况，形成了完善的政策，这就是一个充分吸收不同意见的结果。

（3）广博的密折内容

雍正年间的天文地理、风土民俗，都在密折中有十分丰富的反映。

雍正帝在宁夏道鄂昌上奏叩谢“允许他上奏折汇报情况”的折子后面写了一段很长的上谕，很详细地讲明了他的目的，这一段话很能表现雍正要独揽天下事的雄心大志。他写道：“现在允许你们这些下级官员也能上密折言事，只不过是想扩大耳目所能得到的消息。在你的职责之外，一切地方上存在的利与弊，全省官员们是否勤于职守，上司谁公正谁徇私，下属官员谁优秀谁不合格，军备是否整治，雨水是否充足，百姓的生活怎么样，风土人情是否淳朴，即使是邻近的省份，或是京城内外，凡是令人惊奇的事，不必一定有什么深刻的见解，都可以告诉朕。只要在奏折中将有没有确切的根据，或者仅仅是道听途说，将这些地方都加以分析说明，便于朕进一步查访，能够得到实际情况就行。这些事既然不是你们职责所管辖的范围，即使想从中得到真知灼见也不可能得到，所以即使在奏报中有错误不切实际的地方，也不会加以责备。”

从这段话里，可以看出雍正要了解的事情很多。有地方政事的好坏；有地方官的勤惰优劣；有上司待属员的公正与否；有军队的训练和纪律情况；有水旱和农业生产的情况；有百姓的生活和风俗等。这些内容，事无大小，均可在密折中上报。为了提高官员们递密折的积极性和胆量，雍正不强求所报的事情每一件必须属实，即使事情不太确定，只要详细注明出处、能够加以调查就行。雍正还要求地方官，不但可以汇报本地发生和听说的事情，就是风闻到的外省、京城内外的消息不论真伪都可上报。

就这样，雍正形成了一张包罗一切、不分远近、没有界限的情报网！

对地方官吏的考察审核，是雍正密折政治中另一重要内容，而指示考察的方式、内容、角度则变化多端。

当年的争立太子斗争延续到雍正初年，这使雍正对官员和百姓的动向很重视。奏折制度的一个目的就是让官僚在职责范围以外，互相告密，互相监督，互相戒备，不敢擅自专权，对雍正更是心存畏惧。雍正可以从奏折中观察、分析臣下的思想动态、心术及隐衷，然后分别按照情况予以鼓励、开导，这样通过多方联络，上下互通情况，从而更好地控制臣下。

当李卫任云南盐驿道时，雍正在云南永北镇总兵马会伯的奏折上批道：

“最近听说李卫行为放纵张狂，操守也不大如以前好了，确实是这样吗？一点也不要顾及谁的面子，也不要有报答恩惠或报复积怨的心理，按照实际情况汇报。”

这是调查李卫的品质。

李卫任浙江巡抚时，雍正在他的奏折上批示说，对新会黄岩镇总兵董一隆的品行优劣了解不多，叫李卫“仔细地加以观察寻访，秘密地汇报上来”。这又是叫李卫去调查他人。

雍正派大理寺卿性桂去浙江清点调查地方国库里的钱粮情况，并让他到浙江听到什么情况就上密折汇报。性桂到浙江后，马上就汇报说杭州将军鄂弥达和李卫之间有一定的隔阂。

田文镜曾密奏，李卫是一个非常难得的当代贤良的官员，但他“管理下属官员的标准不免稍微宽松了点，整顿吏治不够，对于一个地方大员来讲是一个缺点，对皇上任用他的意图不能全面实施”。

看来，李卫虽是雍正年间的“模范督抚”，而雍正也要时时派人探听他的动向，决不轻易相信。

雍正高高在上，却能通过各方视角，不断洞察着所有方面。

（4）考察吏治

在距北京千里之外的广东，雍正也通过那里官员的相互监督，牢牢地控制着那里的封疆大吏的每一个行动。

广东提督王绍绪是雍正的宠臣鄂尔泰举荐的，雍正觉得王思路敏捷，办事可靠，但好像爱搞小恩小惠，作风也有些拖泥带水，因此在给广东将军（王的上司）石礼哈的密折中朱批指示他注意观察打听，然后根据实情汇报。

石后来密奏说：王绍绪为官做事虽然稍嫌琐细，但是对皇上很忠心，而且他不贪污受贿，工作上也很勤勉。雍正还是不放心，又秘密询问两广总督孙毓对王绍绪的评价，还密令广东巡抚傅泰直接到基层调查王的行为。

傅泰向雍正汇报说：王绍绪品行十分端正，也不贪污受贿，只是办事不够果断，显然是性格上的懦弱造成的。这些都验证了雍正对王绍绪的第一印象。

傅泰不但监视王绍绪，还同时受命监视同僚广东布政使王士俊、按察使楼俨。他密报王士俊有办事才能，也很勤于政事，是个称职的官员，但在他的言行中透露着一些自鸣得意和骄傲自满的情绪。他说楼俨对审案判案不十分在行，而且年龄较大，身体不好，精力不济，做起事来也难以周到全面。

但是，傅泰监视着众人，同样也在雍正的监控下。

广东布政使王士俊就是受命反过来监视傅泰的人。王士俊向雍正报告说，傅泰心里没有什么固定的原则，也根本看不出一个封疆大吏的智慧来，偶尔发一番议论，也没有任何出色之处。近来还听说，广东海关有5个文书职员，这五个人都被傅泰各勒索了三百两银子，才得了这个职位。所以傅泰的人品，十分值得怀疑。雍正看了王士俊的密报，觉得很有道理，就严厉地申斥了傅泰，并把他降级调回京城任职。

在现在的清宫密折档案中，人们可以发现，雍正对官员的考察，精细到了何种程度！

雍正曾要重庆总兵任国荣留心文武官员的“声名”。任于七年（1729年）六月上奏：

四川学政宋在诗“公正而且廉明，有很好的声名”。

川东道陆赐书“办事谨慎小心，还过得去”。

永宁道刘嵩龄“是个明白人，就是身体太弱”。

永宁协副将张英“声名一般”。

漳腊营游击张朝良“为官清廉，很熟悉行军打仗的事务，就是没文化”。

就连下属小官们的健康状况、文化程度都反映上去，这简直可以说是一份十分细致的人才档案了！

雍正看完，给这五个人分别做了如下评价：

“小心以自保，只是具有点小才能。”

“办事老练，没有什么出色的才气。”

“看他的外表很精干，在引见他时不像有病，怎么能这样呢？”

“原来就是很平常的人，而且有莽撞、好生事的缺点。”

“这个人的好坏，以前不知道。”

由此可以看出，从大小官员的政绩到品质，事无巨细，雍正都十分关注，而且对很小的细节也不放过，这是从古到今所罕见的。

关于地方上的士绅百姓的情况如何，雍正也十分关心，他希望从奏折中得到一些真实情况。

雍正六年（1728年）三月，苏州织造李秉忠奏折苏州春雨调和，油菜、小麦长势良好，物价平稳，百姓安居乐业。雍正批道：“看到这些风调雨顺的情况我深感宽心，凡是这样的奏报，一定要一件一件如实禀报，不要有一点隐瞒伪装。苏州地处交通要道，是四方交通汇集的地方，在那里来往的官员和来往的商人，如果碰到有关系的事，也要留心察访明白，用密折汇报给朕。”

一折之中，既要求官员注意天气、农业，又要求官员注意民情。同年，雍正在广西学政卫昌绩的奏折上批示：“你在地方上所看见的，所听到的，为什么不顺便上奏给朕听呢？”

卫昌绩随即应诏上奏说粤西民风凶恶，土豪劣绅很多！卫昌绩还列举民谣“官如河水流，绅衿石头在”，指出当地人民怕官员，更怕这些土豪劣绅！

凭着对这些密折的细致批阅，雍正对各地方的民风习俗、生产生活和吏治情况有了非常及时、准确的把握。