第1章 中国城镇化历程和趋势(1)

一、新中国城镇化概况

新中国城镇化走过曲折的过程。大体上可以划分为五个时期。

1.第一个时期（1949—1957年）

这是国民经济恢复和第一个五年计划时期。新中国成立以后，面临着国民经济的严重破坏、农业减产、工厂倒闭、交通梗阻、物资奇缺、物价飞涨、失业众多等严峻形势，加上1949年夏季的特大洪水，更使得国内经济雪上加霜。1949年同历史上最高生产水平相比，工业总产值下降了一半，其中重工业下降了70%，轻工业下降30%，农业下降25%……新中国就是在这样一个烂摊子基础上开始了国民经济的恢复工作。经过全国人民的艰苦努力，包括通过没收官僚资本、控制经济命脉、稳定市场物价、调整工商业政策、恢复城市经济等，使国民经济很快得到了恢复。城市由1949年的136个，发展为1952年的160个；城镇人口由1949年的5765万人，占全国人口的10.6%，增加为1952年的7163万人，城镇人口增加了24.2%，城镇化率12.5%。

1953年新中国开始第一个五年计划建设，开始大规模的工业化建设，核心是建设苏联援建的156个重点项目。这一时期，在经济上实行多种经济成分并存，对各种经济成分实行统筹安排，包括国营企业要让出一部分原料和生产任务给私营企业，同时积极开展社会主义改造，把私营工商业引上国家资本主义轨道。这一时期，对城市工作的指导方针也是正确的。1955年6月和12月，国务院分别颁布了《关于市政建制的决定》和《关于城乡划分标准的决定》，规范了城镇的有序发展。

2.第二个时期（1958—1963年）

这是“大跃进”和其后的调整时期。这一时期可分为两个阶段，即1958—1960年为前期阶段；1961—1963年为后期阶段。其中1958—1960年由于前一时期特别是“一五”时期工作比较顺利，产生了骄傲情绪，由于建设社会主义经验不足，急于过渡，制定了过高的计划指标和几个“大办”的方针，使工业和基本建设急剧膨胀。同时，由于干部中普遍存在的“共产风”、命令风、浮夸风、瞎指挥风和干部“特殊风”，加上连续3年的严重自然灾害，使农业连续减产，农业总产值1959年比1958年下降13.6%，1960年又比1959年下降12.6%，进而导致1961年工业大幅度减产40%多，国民经济发展遭到重大挫折。同期，即“从1958年以来的3年间，全国招收职工2500万人，使城镇人口从9900万人增加到1.3亿人，3年共增加城镇人口3220万人，而粮食1959年以来连续2年大幅度减少”。全国从1958年到1961年新增城市33个，城镇人口比重由1957年的15.39%猛升为1960年的19.75%，3年中上升了4.36个百分点，平均每年上升1.45个百分点。每年增加1041万，其中1959年比1958年增长1650万人，增长率高达9.53%。这就出现了城镇人口增长与农业生产和工业生产严重不相适应的状况，“就是工业、交通、文教都办多了。非农业人口搞多了，农民养不起这么多人”。党中央、国务院很快就发现了上述问题。1961年开始进入调整时期。从1958年第一次郑州会议开始的一系列会议上就采取了许多措施纠正上述错误，并制定了“调整、巩固、充实、提高”的方针。中心的问题就是要坚决缩短工业战线，延长农业战线和轻工业战线，压缩城市人口下乡。当时规定3年内减少城镇人口2000万以上。设市城市由1961年的208个，减少到1964年的169个，建制镇由4429个减少到1964年6月的3148个。1961—1963年在全国精减城镇职工1800万人，减少城镇人口2600万人，城镇化率由1960年的19.75%下降为1963年的16.84%，平均每年递减0.97%。这个实例说明城镇化是有客观规律的。其首要规律就是农业的发展要保证农民自己以及进入城镇人口的“吃饭”需要。毛泽东将其概括为“第一是吃饭，第二是市场，第三是建设”。这里的前提仍然是保证农民和进入城镇人口的其他需要。只有满足了前两个条件才能发展其他建设事业，加快城镇化步伐。

3.第三个时期（1964—1978年）

这期间主要处于“文革”时期。这一时期，周边国际环境处于比较紧张的状态。这一时期的一些政策使城市化减缓，甚至处于停滞状态。全国城镇人口比重由1963年的16.84%上升为1978年的17.92%，平均每年仅增长0.07%。这个速度是很低的。但是从城镇人口增长的绝对量来看，仍然是相当大的。由1963年的11646万人增加到1978年的17245万人，净增长了5599万人，平均每年增长374万人。中国城镇化是在总人口高增长条件下推进的，即农村人口自然增长的绝对量大于农村人口转移到城镇的量，从而造成城镇化速度的缓慢。全国总人口由1963年的69172万人增长为1978年的96259万人，净增长了27087万人，年均增长1806万人，为城镇人口增长的5倍多。而从世界范围看，无论是发达国家还是发展中国家，其城市人口的增长均快于总人口的增长。这样基数即分母大幅度扩张了，所以城镇化率的增长就显得很小了。在这一时期，城市只增加了25个。

4.第四个时期（1979—1997年）

这是改革开放和社会主义初级阶段基本经济制度以及社会主义市场经济体制建立时期。在这一时期出现了许多有利于城镇化发展的条件和因素。

（1）随着农村改革的深化，农业生产有了长足的进步，为城镇化提供了更充分的前提条件。

（2）随着城市改革的深化，对外开放的扩大，城市第二、第三产业迅速发展，为城镇化提供了更强大的物质基础。

（3）乡镇工业迅速发展。1996年其产值已占农村社会总产值的2/3，从而为城镇化发展提供了新的强大动力。

（4）对于城镇化规律的认识趋向深化，推动了城镇化政策的调整。这是指由1978年全国第三次城市工作会议制定的“控制大城市规模，多搞小城市”，1986年“七五计划”规定的“控制大城市的规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，到1996年《九五计划和2010年远景目标纲要》规定的“逐步形成大中小城市和城镇规模适度、布局和结构合理的城镇体系”。

这些都加快了城镇化的进程。全国城市由1979年的193个发展为1997年的668个，增加了475个，建制镇由1978年的2859个发展为1996年的17998个，城镇人口由1978年的17245万人发展为1997年的36989万人，城镇化率由1978年的17.9%上升为1997年的29.9%，一举进入城镇化快速发展时期。