第一节 民国时代的财政情形

中国目前，最为不了之局，是军队和财政，这是多数人一致的意见。军事大略，已见以前各章。财政大略情形，现在亦得略为叙述。

中国财政，向来持量入为出主义；所以进款虽少，收支是足以相抵的。即当叔季之世，横征暴敛则有之，却无所谓借债——预借租调等，还只算是征敛。其恃借债以救急，实在从近代同西洋各国交通后起。然而这不过济一时之急；在大原则上，收支还是相合的。其负担实在超出于财政能力之上，而靠借款以为弥缝，则从甲午、庚子两战役后起。然仍是为应付赔款起见，在内政上，仍持量入为出主义。至一变而为量出为入主义，而又不能整顿收入，乃靠借债以举办内政，则从前清末叶的办新政起。这时候的危险，在于借口借债以兴利，其实所借的债，能否应付所兴的利的本息，茫无把握。倘使借债甚多，而所兴的利，毫无成效，便要一旦陷于破产的悲境了。至于一国的大柄，倒持在特权阶级手里。他要花钱，便不得不花。而国家的大局如何，前途如何，再无一人肯加以考虑——就有少数的人肯加以考虑，亦属无益。则更无从说起了。我现在先举有清末叶以来，中国财政上扩张的趋势如下：

以上的数字，全系推测概算，和实际不符，自然在所不免。又1913年、1920年，亦有预算；但临时收入（公债）和特别支出（军费），所列太多，不是通常的状况。又此表中特别会计（交通四政），未经列入。

据此表看来，岁出的骤增，在光绪二十六年（1900年）以后。然而收入也随之增加。其最显著的，是田赋及关税、盐税、烟酒税。田赋在前清时，岁入不过三千万两左右，而民国预算，列至八千余万元。关税在前清为二千余万海关两，现为五千余万两。盐税先为一千余万两，现为八千余万元。烟酒税从前不过三四百万元，现在增至四千万元上下。然则中国的收入，原足以应付支出；而现在的闹穷，却是为何呢？（以上参看《努力周报》，《中国财政的出路》，及《东方杂志》第十九卷第十二号）

民国的财政，当临时政府时代，原是很艰窘的。但是此项艰窘，不过是一时的应付不来。到善后大借款告成，而此项艰窘的情形，告一段落。当这时代，中央政府的威信，在形式上还能维持。各省的款项，都能按数解部。中央政府，对于整顿岁收，也颇尽力。1914年、1915年年间，收支相抵，已可略有盈余。1916年以后，独立的省份，不必说了。就是未独立的省份，款项也大部截留。至1917年督军团之变，而达于极点。于是中央竟没甚进款。而其时正值南北纷争，于是有日本寺内内阁时代，吾国的大借日款。过此以往，就日款也无从借了。于是有一切的小借款，所以要知道吾国近年中央政府的进款，看后文所列的内外债，便可以知道大概的——因为除此以外，几于没甚进款。至于出款，却有许多，还须中央开支，以致积欠甚多，屡次闹成索薪讨饷的风潮。据1922年冬财政部所发表，则：

1923年预算：中央应支军费，每月五百八十八万余元。政费，三百十二万余元。竭力节省，亦须每月四百万元。而国库入款：关余已悉数充作国债本息。盐余亦作国债和国库券基金，及其他专案各款。崇文门税，早经指拨供特种库券的保证。此外所收：只矿税十九万元，印花税五十七万元，烟酒税一百三十一万元，官产二千余元，所得税一万余元。合计二百零八万元，每月二十三万左右。

财政部的计划，说：各省解款，若能按照1916年以前的办法，则中央应付的军政费，自当照支。倘或不能，则除近畿军队，京师军警饷项，及各机关行政费，仍由中央照支外，其他驻外军队，应由陆军部切实核减，或改归驻在省区负担。而关、盐、印花、烟酒、矿产，所得各税，及其他一切中央收入，各省仍必须照解。虽有此说，实际办到如何，却无从逆料。政府于十月八日，召集财政会议；由京内各部署，及各省区军民长官，各派一人，想把全国财政，通盘筹划。然此项会议，1913年及1916年，各已举行过一次；究竟效果如何——议而能否实行——也还是个疑问。

第二节 中国的内外债

中国的内债，起于光绪二十四年（1898年）的昭信股票（债额一万万两，年利五厘，以田赋盐税为保）。然而其时人民并不知国债为何事。名为募债，而结果由绅富报效，所得无几，实在不成其为债。宣统元年的富签公债，抽签给奖而不还本（定额一千万元，以百分之三十为奖金），只好算是彩票。末年发爱国公债三千万，年息六厘，以当时部库的入款为保。未几，民军起义。这项债票，共只发出一百六十余万元（后来由民国负担，于1921年偿清）。前清时代的内债如此。

1912年的八年军需公债，已见第一章第三节。其后此项公债，发出的不过七百万元。后来政府又发行一种六厘公债，定额二万万元，以全国契税和印花税作抵。此项公债，到1914年发出的，还不过四百万元。而1915年帝制运动，发出骤多。到1921年，计算未还的，还有一万三千五百万元，乃用1912年整理公债借换。1914年、1915年公债，正值袁政府全盛之时，所以销数甚佳，结果都溢出定额。1916年则西南起义，全国已入分裂时期。所以竭力推销，始终未满八百万。后来此项债票，用以清理新华银行所发的储蓄票。1918年的两种公债，都用以收买跌价的京钞。1919年的七厘公债，定额五千六百万。后来所销有限，用1919年整理公债收回。

皖直战后，靳云鹏组阁。其时京钞之价，已跌至四折左右；而1912年、1919年年公债，亦跌至百分之二十。乃发整理金融公债，以收回京钞。又发整理六厘、七厘公债，以收回1912年、1919年公债。而1912年、1919年公债抵押在银行中，和付政治机关，以代现金的，还不在其内。乃又发1912年、1919年两整理公债，将其收回。同时定爱国公债，于本年还清。军需公债，和1916年公债，1918年长期公债，都用未经抵押的关余、盐余、烟酒税作抵；不足，则再加以各路盈余。其1914年、1915年的公债，以取消的德奥赔款作抵。1918年的短期公债，则以延期赔款作抵。公债的信用，到此似可维持。于是政府又发行1921年公债三千万。其结果，未能销售，但全部抵押在外。

靳内阁的整理公债，一时颇见成效。但是他项理财政策，全然未能实行。政府仍是靠借短期重利的小款过日子。此项小款，到梁士诒组阁时，总数达一万○四百万，都是指盐余为保证。而其实盐余并没这许多，于是保证落空。各银行乃有组织盐余借款团，向政府索债之举。其时适值华府会议，通过增加关税，预计关余可以增加，乃有发行盐余借款九千六百万之举。其基金：第一年系用盐余。至关税增加之后，则改以关余为基金。其支配：系本国债权人，得四千九百四十万，外国债权人得三千九百万。余七百六十万，归政府自用。其后除这七百六十万，业经用去；又曾提五十万元，付司法界薪俸外；其余都还封存。奉直战后，又发行八厘公债四千万，以应暂时的政费（参看第五章第四节）。

民国时代的内债，大略如此。还有所谓“额外借票”的一个问题。当1916年之后，政府财政竭蹶，时时靠额外债票以救急。应付本息，概由中、交两行垫付，随后由财部拨还。到1921年年底，财政竭蹶，财部既不能付，两行亦不能垫。先是政府的以关盐余和烟酒税为公债基金，系交总税务司安格联保管。及是，安登报声明：“此项额外的债票，不能负拨付之责。”于时持有此项债票的人大哗。其时额外债票，发出在外的，计1914年、1915年和1918年短期公债，总数四百三十五万余。乃由财部筹议：此项债票，其作为抵押，而已列入偿还短债案内者勿论。其未经列入短债案内，暨少数业经售出的债票，亦应另筹基金，统交安格联保管，以备支付本息之用（参看第五章第四节）。

公债基金，系1921年四月一日，以明令规定。其数系盐余一千四百万，烟酒税一千万（烟酒税未能足数时，先由交通部于盈余项下，每月垫付五十万元）。关余除抵付外债庚子赔款和1914年公债外，其余悉数列入。第一年度（1921年四月初一起，到1922年三月三十一日止）应付本息，总数为二千五百四十六万余；加以基金未成立前，中国银行团垫付公债本息八百五十六万余元。安格联仅收到盐余九百五十九万，交通部代烟酒署垫款三百五十万，关余一千四百十万，加向付西南的关余一百六十五万，尚短六百万元。第二年度，应付二千四百七十二万余。而交部的款，能否照拨，殊无把握；关余经政府陆续指拨；所剩的只有盐余，即能照拨，亦仅足付息。而且关余兑价不定，非到十二月三十一日结账后，不能知究有盈余若干。政府要随时拨充政费，非得外交团允许不可；而要得外交团的允许，非常困难。于是安格联替政府想一法子。“将全部关余，除扣存约计足供外债和庚子赔款之数外，悉数拨充公债基金。倘有不敷，仍得向盐税项下请求协助。如此，则盐余较多，可随时提充政费。”安氏将此项办法，上一说帖于政府。经政府讨论，加以修正，说明此项办法，以本年为限。将来实行二点五附加税时，所有增出的关余，另作别论。现在指定在关税项下所拨的专款，亦仍应照拨。其余悉如安氏原议办理。

此外政府所欠内债，还有几笔较大的，便是十年内务部的赈灾借款，共计四百万元。年息七厘。以厘金及常关一成附税为抵，期限二年。交通部车辆借款，六百万元，年息八厘，以京汉等路盈余为担保。农商部实业有奖债券，起于公元1917年，定额二千万元，分四次发行。1920年发行第一次五百万，后来又发第二次六百万，关余都未能销完。此外便是历次所发的国库券了……

中国外债，起源于同治五年（1866年）英伦银行1430000镑的借款。从此到光绪十三年（1887年），共借外债六次，总数为40000000两。至光绪二十八年（1902年），都已偿清。甲午战后五年间，共借外债七次，总数370000000。《辛丑条约》，赔款至关银450000000。又规定以金偿还。后来因镑亏无着，又借汇丰银行1000000镑。后来又有币制实业借款。四国银行团，共付过垫款100000镑（参看第一章第三节）。

所以当有清之末，所欠外债如下表：

以上各项借款，总数系17611000两，只占赔款三分之二。所以说庚子赔款，实在是致中国死命的（以上据经济讨论处《庚子赔款与中国外债》，见1922年《申报星期增刊》）。

民国时代的外债，最早的便是比国的1250000镑。次之则六国银行团垫款12000000两。此外还有好几笔借款。到1913年善后借款25000000镑成立。实收本来只有21000000镑。再扣除四国、六国团垫款和各小借款6000000镑；各省向银行团所借2800000镑；革命损失赔偿2000000镑。实收只有10000000镑（参看第一章第三节）。其后政府仍靠借债以为生活。截至1916年七月底，所有外债：

其在1916年七月后所借的，则有：

以上都系欧战以前所借（亦据《庚子赔款与中国外债》）。从此以后，便入于专借日债时期了。其中纯粹为政治借款；或名为实业铁路借款，而实为政治借款的，据现在确实的调查，如下表：

此外借款还很多，从1917年到1920年，总额共有五六万万。除上列各款以外，亦大部分流用于政治上。可参看刘彦《欧战期间中日交涉史》第六章第三节。

此外中国所欠外债，可参看《东方杂志》十九卷第五号《整理外债问题》。本书因限于篇幅，不能备举了。

第三节 新银行团的复活

整理中国的财政，在现在的形势，是总不免于借外债的。既然要借外债，则所谓几国银行团的联合把持和一部分的监督，亦几于是不可免的命运（参看《东方杂志》十九卷十二号《中国财政的出路》，《北京大学月刊》第一卷第九号《外资外债国家破产监督财政》）。原来对中国的银团组织，本来有几分均势的作用，看了前文所叙述，是很容易明白的。从美国退出，而六国变为五国；从欧战以后，德国被排，而五国又变为四国。四国之中，有力借债与中国的，还只一日本。这时候，对中国的均势作用，几乎不能维持了。然而欧战一了，而此项保持均势的政策，立刻就要发生，也是很当然的。

所以欧战一了，立刻就有所谓统一铁路的问题。其办法：系使各国将既得的权利，通统交与中国；由中国另起新债，将旧债偿还。这是因为铁路是维持势力范围最大的利器，所以有此提议。当时英美两国，都倡此议；而英使朱尔典，在北京运动尤力。中国国民，赞成的颇多。交通总长曹汝霖，铁路协会会长梁士诒等，反对颇力。后来此议便暗葬了。旋美国发起新银行团，通告英、法、日三国。1919年五月初十日，四国银行家，在巴黎开议。十一日，订立草合同，规定四方面的权利义务。当时并议定根本原则：

（一）除关于实业事务（铁路在内），已得实在进步者外，现在存在中国的借款合同及取舍权，均归共同分配。

（二）联合办理将来各种借款事务。

六月，日本银行团提议：“日本在满蒙有特殊关系，所以日本在满蒙的权利和取舍权，应作为例外，不受本合同的约束。”美银团提出抗议。八月二十七日，日政府声明赞助该国银行团的主张，但将保留区域减为南满与东蒙。英美仍提出抗议。1920年三月初二日，日本通牒美国国务院。说：日人在南满、东蒙所办的事业，和日本本国的安全，有极大的关系。所谓日本在满蒙的特殊利益，便系指此而言。但是日本为对于他国让步起见，特提出新保留案：“凡涉及南满、东蒙的借款，在日政府观之，以为对于日本经济及国防，造成严重妨碍者，日政府保留施行的必要方法。”同时亦通牒英国，英美都复牒拒绝。

但是美国银行团代表拉门德，于此时前赴东京，与日银行团谈判。日银行团乃撤回前此的要求，而承认前此的合同。而拉门德代表美、英、法银团，致函日本银团，如下：

一、南满铁路，与其现有的支路，及铁路附属品的矿产，不在新银行团范围之内。

二、洮热，及接通洮热而达海口的铁路，归入新银行团合同条款之内。

三、吉会、郑家屯、洮南、开原、吉林——经过海龙——吉长、新奉、四平街、郑家屯铁路，皆在新银行团范围之外。

1920年九月二十八日，四国公使正式照会外交部。说“四国政府，愿辅助依照1919年五月十一日合同执行业务的银行团。希望中国早有统一政府，俾新银行团，得将四国政府赞助中国的意旨，表现诸实际”云云。然当时因中国尚未统一，财政情形又紊乱，所以借款问题，还没开议（本节据路透社所发表的《新银团文件摘要》）。

第四节 最近的关税问题

我国财政，既然如此艰窘，则整顿税收，自然是一件重要的事。整顿赋税的事情，千条万绪，自然不是旦夕可以成功。但是当时，政象如此（南北既不统一；南北政府，又都无实权），连着手整理，也说不上。所希望者，暂时增加收入，得以支持眼前的难局而已。此中最有希望的，厥唯关税。所以当时，说到财政，大家便希望关税的增加。但是我国关税，根本受病，是在协定税率上。但望增加收入，而不能恢复关税的自主权，终无当于现代的所谓关税政策。所可惜者：从前清《辛丑条约》，一直到现在，连续的活动，始终只在增加收入上着眼而已。此事与国家财政，国民经济，关系都很大。所以也得略述其始末。

我国关税，道光二十二年（1842年）的《中英条约》，本说秉公征收。虽然略含限制的意味，究竟算不得协定。直到咸丰八年（1858年），才硬定为值百抽五。然而因货物估价的关系，实在只有值百抽一二。到《辛丑条约》，赔款的负担重了，于是我国要求增加关税，各国乃以裁厘为交换条件。于是有“切实值百抽五”和“裁厘后加至值百抽一二点五”之说（光绪二十八年〈1902年〉《英约》第八款：“裁厘后，进口货税，加至值百抽一二点五；出口货税，不逾值百抽七点五；其中的丝斤，不逾值百抽五。”《美约》第四款，《日约》附加第一款，《葡约》第九款略同。各约内订明裁厘后得加出产销场出厂诸税。可参看《东方杂志》十九卷十六号《免厘加税之意见》）。照《英约》，本应于1904年一月一日实行。然而我国政界，因不愿裁厘，而且懒惰之故，并未先期筹备。在外国，则因洋货运入内地，本有内地半税，以代厘金（见前篇第十四章第六节）。实际上厘金所病，系属华商；与洋商无大关系（而且通商口岸愈增，则关系愈少），所以也没有提出。直到光绪三十四年（1908年），外务部才向各国提议加税。英日两国，说中国于原约并未完全履行。就此又延宕过去。

1918年，政府因加入参战，对协约国要求海关税率，实行值百抽五。其结果，将税则修改一次。据熟悉情形的人评论，还不过值百抽三点七一五。其时因欧战未定，货价异常；外交部和各国驻使，都备文声明：“俟欧战终结后二年，再行修改。”到华府会议开会，我国又将关税问题提出。于是有九国的《中国关税条约》（英、法、意、荷、比、葡、美、日及中国），其大略：

由此次参与华会各国，及将来加入各国，于条约批准后三个月内，派代表组织特别会议，实行1902年六月初五日《中英条约》第八款，1903年十月初八日《中美条约》第四、第五款，《中日条约》附加第一款。

这便是裁厘后加税至百分之一二点五诸款。至于切实值百抽五，则另设：

修改税则委员会，将进口货价，重行改正。不待各国批准，于改正公布后两个月，径自施行。

又：

裁厘增税以前，特别会议，得讨论过渡时代办法。此项过渡办法，得对出入口税，征收附加税。奢侈品以百分之五三；此外各品，以百分之二点五为限。

又：

边界水陆各关税率，于特别会议之后，应归一致。其因“交换局部利益，许与关税上的特权”应取消者，特别会议，得秉公调剂之。

这一次的失策，在于并不能争回关税的自由，反于向来的协定之上，更加以一次八国共同的协定——且据该《条约》；凡与中国订有协定关税条约的国，都得加入特别会议，则合向来有协定条约诸国，而为一共同之大协定矣。至于厘金所病，实系中国商人，已如前述。所以裁厘实在是我们自己的事，用不着和人家商量，也用不着人家干预。从前定约时，将裁厘加税，牵合为一问题，致“裁厘亦成对外义务”，本属失策。此项条约，久久未曾实行，本可由我政府声明作废。至于怕外人以此为借口，则应于提议关税之前，自动地先行裁厘。即或未能，提议此项问题之时，仍当将两事劈开；裁厘由我自办，加税另为一事。不应还拘于实行1902年、1903年两年的《英美日诸约》。区区厘金四千万元的收入，以近来财政上的挥霍和罗掘，算得什么？然而政府定要有了抵补，方肯议裁；这个就真有些解人难索了。

这一次的《关税条约》，手续系分三步：第一步，修改税则。据专家的预计，收入可增出五分之二。第二步，加二点五附加税。可加出三千余万元。第三步，裁厘后实行直百抽一二点五。可增收至七千万元。财政上的裨益如此。

当时此项条约，各国尚未全数批准；所以特别会议开会之期，尚未能定。而修改税则委员会，则政府派蔡廷干为委员；于1922年三月三十一日，在上海开会。经修改公布，定于十二月初一日实行。至于裁厘加税问题，亦经政府召集全国关税研究会，在京开会，以为预备。《英约》八款，说：“我把厘金裁撤，英允英商运进洋货，运出土货，加完一税，以为抵偿。”此所谓抵偿，系指进口洋货出口土货而言。而各省自相往来的土货所抽的厘，还不在内。所以又许我征一销场税，以资抵补。但限于销售处征收，而以常关为征收的机关——常关以载在《大清会典户部则例》的为限；但（一）有海关无常关，（二）沿边沿海而非通商口岸，（三）新开口岸，可以增设——这个是说销场税。又说：“凡用机器纺制棉纱棉布，完一出厂税；其数，照进口正税加倍。唯所用棉花已征各税，须一并发还。”（值百抽二五，而发还原料税）《美约》略同。这是说出厂税。《美约》亦说改办销场税，而附件内又许我自抽出产税。所以现在抵补厘金，照约可征出产、销场、出厂三税。除出厂税毋庸另设征收机关外，产销两税，照约系以常关为征收的机关。但是在条约上，我国的义务，只限于不能再征通过税。至于非通过税的他种新税，却没有不可增设的义务。所以此次全国关税研究会之开，在政府一方面，主张留常关，办产、销两税。商人一方面，则主张并废常关，而办营业、所得两税——其理由：系全国常关，现有四十三所。其下分关分卡，有三百四五十所。通商口岸五十里内，又有常关十九所。留着终不免于扰累。

至于厘卡：则据现在的调查，全国共有七百余处，但此指总局而言，分局及同类的稽征局，并不在内。厘金的无益于国，在于其中饱之多。据各方面的调查，入私橐之数，恐总不止等于归公之数。而其病民，则在于设卡之多。一宗货物，经过一次厘卡，收税即不甚重，而从起运点达到目的地，究须经过几次？能否免于重抽？初无把握。又其征收，并无一定章程。什么是应税的品物？税率如何？全然自为风气，这个最不在理。当时各省有改为统捐的，有改为落地捐的，亦有已改为产销税的，办法亦分歧不一律。总以全行裁去，另创新税为最是。

还有关税的存放，也是一个问题。前清时，关税本存在海关官银号。其资本，颇可在市面流转。宣三赔洋款欠解，各使乃要求外务部，转知税务处，拨存汇丰、德华、道胜三银行。民国以来，尚未回复原来办法。欧战后，德华久经停闭，道胜名存实亡，此项存款，几于为汇丰所独占。不但中国市面，失此巨款流转，而汇丰转享其利为不当；即外国对于汇丰的独擅此利，也有不以为然的。中国倘不想收回，或反致引起他国的互竞。所以这一次关税研究会，对于此问题，亦已议及。有提议由全国商会提倡集资设立银行，以承受存储的，但亦未有定议。

陆路关税减轻，起于咸丰六年的《中俄陆路通商章程》。光绪二十二年，《东清铁道条约》第十条及《东清铁道条例》第三条，皆规定：“中国于铁道两交界地设立税关，由铁道输出入的货物，照海关税率减三分之一征收。运往中国内地的货物，照既纳输入税，减二分之一，征收通过税。”铁路竣工后，中国迄没有设立税关。到光绪三十一年，《中日协约》，中国开放满洲商埠多处。俄国人怕中国在开放之地，设立税关，损及俄商特权，乃要求中国协定北满税关。1944年六月，两国委员，议定《税关章程大纲》。1945年正月，吉林交涉局总办，与俄国总领事，订结章程：

一、两国边境各百里，仍为无税区域。

二、由铁路输入之物，照海关税率，减三分之一。

三、输入东三省之物，照海关税率减三分之二课通过税。输入内地之物，照海关税率减二分之一，课通过税。其输入税，则照海关税率征收。

章程定后，于铁路两端（绥芬河、满洲里），各设税务分局；于哈尔滨设总局。

其后日本援照此项章程，1913年五月，由日公使伊集院与总税务司安格联，订立《满韩关税减轻协定》。由满洲输出新义州以外及由新义州以外输入满洲的货物，都照海关税率，减征三分之一；其输入满洲的通过税，照海关税率，减三分之二征收。

至于法在越南，英在缅甸，进出口税亦有照海关税率减十之三四的条约，但系互换局部经济利益的。

1922年一月八日，大总统令：“中俄所订条约，暨《陆路通商章程》，已届第四次十年期满……现在俄国正式政府，尚未成立，无从提议。政府为利便两国商务起见，现经决定：在中俄未改订新约以前，所有关于《中俄条约》及《通商章程》内规定之三分减一税法，暨免税区域，免税特品各种办法，自本年四月一日起，应即毋庸继续履行。嗣后俄商由俄国运来货物，及在中国运出洋土各货，应完进出口税项，均照现行海关进出口税则完纳，以昭公允。”这道命令下后，俄人有不满意地说：中国不应不同他商量。姑无论现在有没有商量的必要；而报载第三次期满时，俄国未得我国同意，即将交界百里内免税的章程取消；有1913年前东海滨省税务监督奉俄政府命令所出布告为凭。此项证据，业经被我国搜得。则替他交涉，更不怕没有理由了。总之税法要适合时势，中国各项税法，几于都是很陈旧而不适于时势的，所以不得不谋改订。《陆路通商章程》，亦是其中之一，倒也不单为增加区区的税入。《满韩国境关税减轻协定》，原是援照俄国之例而来。所以《中俄陆路通商章程》废后，中国虽通告日本，要求将此项协定，亦行废止。日本说：英法在缅越，亦有减税办法。日本对中国，是有最惠国条约的。此项《减税协定》，只能依照《九国关税条约》，由特别会议秉公调剂；不能因《中俄陆路通商章程》废止而受影响。所以当时还是照旧。