第2章 综述(1)

党的十一届三中全会揭开了农村改革的序幕。改革开放的30年，在党中央和自治区党委的领导下，全区广大干部群众以一往无前的进取精神和波澜壮阔的创新实践，谱写了农村改革发展的壮丽史诗，宁夏农业、农村和农民的精神面貌发生了历史性变化。在全面建设小康社会、统筹城乡发展、建设社会主义新农村的新起点上，回顾农村改革发展历史，总结农村改革发展经验，对进一步深化农村改革，加快农业和农村发展具有重要意义。

一、宁夏农村改革发展的历程

新中国成立后，宁夏广大农村同全国一样，历经土地改革、农业合作化运动和人民公社化运动，逐渐建立起高度集中的人民公社体制，在经营管理上高度集中，在分配上实行平均主义，在社会管理上实行“政社合一”及与此相适应的户籍制度和福利制度。在人民公社体制下，生产关系超越了生产力发展水平和农民群众的思想水平，作为生产者的农民没有经营自主权，缺乏生产积极性，农业生产力没有得到充分的解放，农业和农村经济发展长期滞后，严重影响了经济和社会的健康发展，严重影响了广大人民群众生活水平的提高。党的十一届三中全会后，针对人民公社体制的弊端，为了恢复农业生产、改善群众生活，全区广大农村掀起了波澜壮阔的改革浪潮，最终确立了农村家庭联产承包责任制和社会主义市场经济体制，农业和农村经济发生了历史性转变，人民生活水平在解决温饱的基础上不断提高。

从党的十一届三中全会到2008年的30年间，宁夏农村改革发展大致经历了四个阶段。

（一）第一阶段（1978～1984年）确立家庭联产承包责任制，破除人民公社体制

1978年12月，党的十一届三中全会决定将全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，会议通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，提出了发展农业的二十五项政策和措施，揭开了农村改革的序幕。

宁夏农村改革首先在生产条件比较恶劣的宁南山区迈出了第一步，改革的重点是逐步确立家庭联产承包责任制。

早在1978年10月，海原县的西安、郑旗两个公社针对各生产队普遍存在的干活“大呼隆”“磨洋工”等问题，进行了在生产队划分作业组的生产责任制试点，收到了比较好的效果。1979年6月，自治区党委在批转海原县的试点报告中指出：海原县在“解决划分作业组过程中出现的问题指导思想是正确的”。同年底，海原县农村实行作业组的生产队达到50.2%，效果普遍较好。1979年，在固原地委副书记兼固原县委书记王一宁的支持下，固原县张易乡尝试了包产到户责任制，到1980年春节前后，全公社13个生产大队、149个生产队中除1个生产队外，全都实行了包产到户责任制，开创了全区包产到户的先河。同年，在引黄灌区的贺兰县四十里店公社也搞了经济作物包产到户、联产奖励责任制，金山公社在牧区搞了羊只包养到户责任制，取得了明显成效。贺兰县委及时总结推广了这些经验。到1980年秋，全县871个农村基本核算单位中，有680个实行了各种形式的生产责任制，占农村基本核算单位的78.1%左右。这些尝试，被称为宁夏“农村改革的先声”。

宁夏农村家庭联产承包责任制的确立并不是一帆风顺的，而是一个不断解放思想、不断探索、不断突破的艰辛过程。针对农村中方兴未艾的各种生产责任制，从1979年初到1984年冬，自治区党委、政府坚持党的解放思想、实事求是的思想路线，把中央精神与宁夏实际结合起来，一步步突破各种僵化的思想认识，在调研、试点、探索的基础上，制定了一系列适合区情的政策措施，引导农村改革向纵深发展，最终废除了人民公社体制，确立了家庭联产承包责任制。

1979年6月和1980年2月，自治区党委、革委会（政府）发出《关于当前农村若干政策问题的补充规定（试行草案）》和《关于当前农村若干政策问题的补充规定（修改草案）》，支持各地农村兴起的各种定额管理、小段包工或联产计酬等责任制，提出“个别边远山区、交通不便的单家独户，也可以实行包工到户”，但是还不允许实行包产到户责任制。7月，自治区党委召开地（市、县）委书记会议，作出了关于放宽经济政策以利于群众休养生息、发展生产等方面的5项决定，提出：“凡是有利于发展生产、有利于巩固集体经济、有利于改善群众生活，群众愿意实行的各种形式的生产责任制，都应当肯定。”

1980年8月中旬，中共中央总书记胡耀邦到宁夏视察工作，他一再强调要解放思想。当他得知固原县张易公社在宁夏第一个带头搞包产到户生产责任制后，毫不犹豫地表态支持说，农民干了几十年，饿肚子饿怕了，允许他们试验，允许包产到户。他还说，单干也不都是资本主义，有些活要伙干，有些活要单干，伙干也要有责任制。胡耀邦的讲话，对宁夏农村推行包产到户生产责任制起了一定的推动作用。

1980年9月，中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的纪要指出：“凡是有利于鼓励生产者最大限度地关心集体生产，有利于增加生产，增加收入，增加商品的责任制形式，都是好的和可行的，都应当加以支持，而不可拘泥于一种模式，搞‘一刀切’。”“在社会主义工业、社会主义商业和集体农业占绝对优势的情况下，在生产队的领导下实行包产到户是依存社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕。”这个文件受到广大农村干部群众的热烈欢迎。自治区党委召开全区地（市、县）委书记会议，提出：在山区，不管采取哪一种生产责任制，只要有利于增加生产和收入，都是可行的，不可拘泥于一种模式。1981年6月，自治区党委在关于批转全区农村工作部部长会议纪要中又提出：川区的长期贫困队，群众要求包产到户、包干到户的，应当允许。包产到户在全区农村迅速扩展。到1981年底，固原地区各县和银北的贺兰县普及了大包干。1982年1月，中央批转了《全国农村工作会议纪要》后，自治区党委发出《关于传达贯彻中共中央批转〈全国农村工作会议纪要〉的通知》，全区普遍实行了以大包干为主要形式的家庭联产承包责任制。1983年1月，中央批发了《当前农村经济政策若干问题》的文件，高度评价了包产到户为主的家庭承包经营责任制，指出“党的十一届三中全会以来，我国发生了许多重大变化。其中，影响最深远的是，普遍实行了多种形式的农业生产责任制，而联产承包责任制又越来越成为重要形式。联产承包责任制采取了统一经营与分散相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”3月，自治区党委作出《关于进一步放宽农村经济政策若干问题的规定》，明确提出以大包干为主要形式的联产承包责任制在宁夏有着广泛的适应性，要进一步完善和提高，再不要规定哪些地方不可以实行这种责任制。家庭联产承包责任制迅速推开，全区18100个生产队中，99%建立了各种形式的承包责任制，99.9%的农户承包经营了81.4%的集体耕地，形成了以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村分配关系也随之发生变化，原来的“工分制”变成了“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”。农村集市贸易和个体经营也逐渐放开。

随着家庭联产承包责任制的快速推进，从1983年开始，对农村人民公社体制进行了改革，实行了政社分开。1983年1月，在中卫县及其他9个县共48个农村人民公社进行了政社分设工作试点。1月26日，灵武县郝家桥挂出全区第一块乡人民政府牌子。10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，要求实行政社分开建立乡政府和乡党委，“尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”。到1984年底，原有的251个公社14个镇2289个大队18205个生产队改为264个乡20个镇的人民政府，建立了2421个村民委员会。乡镇政权的建立和村民委员会的形成，标志着运行了20多年的“政社合一”的农村人民公社体制的终结。

人民公社体制的废除和家庭联产承包责任制的确立，创造了适应生产力发展状况和农民思想觉悟程度的经营方式，对广大农民来说具有第二次解放的意义。家庭联产承包责任制使广大农民获得了生产经营自主权，实现了同土地最直接、最紧密的结合，实现了生产经营过程中责、权、利的高度统一，最大限度地发挥了土地、资金、技术等生产要素的功能，也最大限度地发挥了农民的创造潜力，全区农业实现高速增长，农村生活发生了巨大而又深刻的变化，扭转了“文化大革命”以来多年吃国家返销粮食的被动局面，人民生活水平日益提高。

（二）第二阶段（1985～1991年），改革农产品流通体制，调整农业产业结构，大力发展乡镇企业

这一时期，农村改革进入了以调整农村产业结构为中心的第二步改革，即从一“包”就灵转向一“放”就活，农村生产力得到了进一步发展。

从1984年到1986年，中共中央、国务院连续发出《关于一九八四年农村工作的通知》《关于进一步活跃农村经济的十项政策》和《关于一九八六年农村工作的部署》3个“一号文件”，自治区党委相继作出了《关于贯彻执行中共中央一九八四年一号文件的若干规定》《关于大力发展和保护农村专业户的若干规定》和《贯彻执行中共中央1985年1号文件的十项政策规定》等文件，稳定和完善家庭联产承包责任制，改革农产品统派购制度，调整农业产业结构，大力发展乡镇企业。从1987年4月开始，自治区党委根据中央关于有计划地建立改革试验区的要求，将中卫县作为全区农村综合改革试点县，以调整产业结构、优化经济组合、健全服务体系、完善市场机制为重点进行改革试点。全区先后有17个市、县也分别进行了农村改革的试点，在完善土地承包制度、完善双层经营体制，特别是在建立和健全村级合作经济组织等方面取得了新经验。

家庭联产承包责任制实行以后，一些地方根据婚丧嫁娶等人口变动的情况，频繁地调整土地承包关系，严重影响农民对土地进行持续投资的热情，也严重影响农业生产的发展。为了防止和克服农业生产中的短期行为，从1984年起，按照中央指示精神，自治区党委、政府决定延长土地承包期到15年以上。从1987年8月开始，全区各地实行了土地合同承包，承包合同完备率达90%以上。1991年2月和10月，自治区党委办公厅又相继发出《关于壮大村级集体经济双层经营体制的意见》和《关于稳定土地承包关系的通知》，重申：凡按承包合同形成的土地承包关系，一般不作变动；个别地块过于零散不便耕作的，由承包户在村里主持下协商解决；确因基建占地、人口变动等需要调整的，在防止强迫命令的前提下从严掌握，不能变动面过大。这些政策均给农民吃了“定心丸”。

随着家庭联产承包责任制的推行，农民只要“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，对自己的劳动产品有了处置权和收益权，以统购派购为主要内容的流通体制却切断了农民与市场的联系，弊端日益显现。为了保护和鼓励农民生产的积极性，从1981年开始，逐渐放开了农产品价格。1981年3月，自治区政府发出《关于议价农副产品范围和价格管理的暂行规定》。1982年1月，又批转了区财办、农办、经办《关于调整农副产品派购政策和改进收购办法的报告》，规定部分主要农副产品在完成计划收购以外，可以议购议销。1985年1月，中央出台了关于取消绝大多数农副产品统购派购制度的决定，实行粮食合同定购和市场议购相结合的制度。此后，又逐步缩小合同定购的比重，扩大市场议购范围，农民对定购以外的农副产品可以自由上市交易，其价格由市场供求调节。对化肥、农药、农膜、种子、农机具等生产要素也进行了市场化取向的改革。同时，恢复了农村集市贸易，鼓励农民进入流通领域，全区集贸市场迅速发展。尤其是1988年8月，正式建立了同心流通试验区，在同心县实行放开皮毛绒、发菜和木材的经营以及放宽工商管理、制定低税政策、搞活资金融通、发展个体经济、扩大外贸经营、多渠道集资建设农贸市场等7项优惠政策。在短短两年多时间，试验区吸引了全国18个省、自治区、直辖市各界人士和国外客商3000多人前来参观考察、投资置业，全县进入流通领域经商置业的达1.5万人，逐步形成了以县城市场为依托的皮毛绒、发菜、木材3个专业市场，成为西北地区最大的绒毛集散地之一，年销量占全国发菜销售量约80%的全国最大的发菜集散地，以及宁夏规模较大的木材专业市场，使全县近三分之二的农民靠参与商品流通脱贫致富，并带动宁夏南部山区加快脱贫致富的步伐。

在同心流通试验区的带动下，宁夏南部山区先后涌现出固原古雁市场、西吉兴隆镇市场等一些规模较大的综合市场，以及固原三营、同心韦州、隆德联财等一些颇具特色的木材、皮毛、药材等远近闻名的专业市场，在搞活南部山区商品流通中发挥了重要作用。到1989年，南部山区农村集市已发展到102个，贸易成交额达13666万元，较1985年的91个和5432万元，分别增长12.1%和151.6%。农产品流通体制改革终结了实行了30余年的统购派购制度，主宰人们日常生活多年的购粮本、副食证及粮票、油票、布票、肉票等完成了使命，退出了历史舞台，市场机制在农业资源配置中的基础性作用逐步发挥。

初步调整农村产业结构。根据中央指示精神，自治区党委在稳定和完善土地承包制度的同时，按照“工、农、贸”的方针大力调整农业产业结构。一是调整种植业内部的比例关系，在保证粮食生产稳定增长的同时，扩大经济作物、饲料作物的种植；二是调整农、林、牧、副、渔各部门之间的比例关系，在发展种植业的同时，大力发展林、牧、渔等；三是发展农村的工业、商业、建筑业、运输业、服务业等非农产业。经过努力，宁夏农村产业结构发生了初步变化。1990年，农林牧渔业总产值达到24.69亿元，其中，农业总产值17.51亿元，林业总产值1.32亿元，牧业总产值5.4亿元，渔业总产值0.46亿元，按可比价格计算，分别较1985年增长25.1%、31%、-39.3%、42%和大约6倍，从而使大农业总产值中农业、牧业、渔业的比重，分别由1985年的73.77∶6.66∶19.07∶0.5，发展为1990年的70.92∶5.35∶21.87∶1.86，牧业、渔业所占比重显著提高。

大力发展乡镇企业。发展乡镇企业也是调整农村产业结构调整的重要内容。1984年3月，中共中央和国务院颁布一号文件和转发的农牧渔业部《关于开创社队企业新局面的报告》中，将社队企业名称改为乡镇企业，并要求积极支持社队企业发展，努力开创社队企业新局面。7月，自治区党委、政府发出《关于大力发展乡镇企业若干问题的规定》（即宁党发（84）31号文件），要求：到本世纪末乡镇企业在工农业总产值中所占比重由1983年的5%增加到20%，并提出，恢复和建立区、市、县各级乡镇企业管理机构，增加编制，充实力量，加强了领导；规定除原有扶持社队企业和发展多种经营的资金外，还决定从1984年到1987年每年划拨500万元的贴息贷款和一定数量的低息贷款，扶持乡镇企业的发展；放宽了乡镇企业经营政策，减免和放宽了税收政策，降低了乡镇企业贷款的自有资金比例和一般贷款利率等。从组织领导、资金、政策等方面为发展乡镇企业创造了良好的条件。1985年和1986两个“一号文件”，都结合乡镇企业发展过程中出现的新情况和新问题，对乡镇企业实行信贷、税收等优惠政策，支持和鼓励农民发展农村工业、商业、运输业、建筑业和服务业等非农产业。1988年7月，自治区政府又发出《关于加快乡镇企业发展若干问题的暂行规定》。1991年9月，自治区政府发出《宁夏乡村集体所有制企业管理办法》。这些政策极大地激发了各地农民大办乡镇企业的积极性，全区乡镇企业发展出现了“四轮驱动”“五业并举”的局面。乡镇企业突破了所有制形式和经营行业的限制，由社办、队办转变为乡办、村办、联户办和户办“四轮”驱动，由农副产品加工为主的产业结构拓展为农业、工业、商业、运输业、建筑业和服务业五大产业同时发展的产业格局。从1984年到1988年，乡镇企业产值每年都以30%以上的速度高速增长，乡镇企业异军突起，成了农村经济的“半壁江山”。1990年同1985年相比，乡镇企业虽然由67379个仅发展到81611个，但企业总产值却由6.03亿元增加到13.79亿元（其中工业企业产值由1.90亿元增长到6.67亿元，增长更为突出），企业总收入、上缴国家税金、实现纯利润和年末固定资产分别由6.09亿元、0.26亿元、0.84亿元和2.76亿元，增长到14.15亿元、0.59亿元、1.34亿元和7.97亿元，除实现纯利润外均有了成倍以上的发展，山川各地也都开始涌现出一批上规模、上水平的乡镇企业大户。乡镇企业的发展转移了大量的农村富余劳动力，增加了农民收入，有力地推动了农村产业结构的调整和农村经济发展。

（三）第三阶段（1992～2002年），农村改革艰难推进，“三农”问题日益凸现

1992年，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，农村改革向建立社会主义市场体制纵深推进。1998年10月，党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出“农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题”，制定了建设中国特色社会主义新农村的奋斗目标。自治区党委、政府相继发出《宁夏回族自治区农村小康建设总体规划（1996～2000）》《关于进一步做好新时期农业和农村工作的决定》等文件，就搞好农村经济、实施科教兴农战略、加强农业社会化服务体系建设、发展农业产业化、增加农民收入、减轻农民负担等问题出台了一系列政策措施，农村改革继续深化。

1993年，家庭承包责任制被正式列入宪法，成为国家一项基本经济制度。之后，中共中央和国务院先后发出《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，对稳定和完善家庭联产承包责任制作出明确规定。从1995年起，宁夏开始了改革以来的第二轮土地承包。针对土地使用中存在无证用地、集体土地登记发证滞后、土地变更监督管理机制缺失、国有土地家底不清等问题，自治区政府于1997年5月批转了自治区土地局《关于开展全区土地产权清理整顿工作意见》，进行了土地产权清理整顿工作。1998年党的十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》规定，农村耕地的承包期在原有15年不变的基础上再延长到30年不变，并对土地使用权的合理流转，发展土地适度规模经营作出规定。2000年3月6日，自治区政府办公厅转发自治区农牧厅《关于全面完成新一轮土地承包工作进一步稳定和完善土地承包关系的意见》，各地按照要求，稳定了土地承包关系，并依法引导和指导土地使用权的合理流转和有序流动。

深化粮食流通体制改革。1993年6月，根据国务院关于加快粮食流通体制改革的精神，自治区政府发出《关于放开粮食购销及其价格的通知》，决定从7月1日起，放开粮食购销及其价格，搞活粮食经营，稳定粮食市场。从1994年开始，粮食企业开始转换经营机制，实行政策性业务和商业性经营两条线运行的机制。1998年5月国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》和1999年《关于进一步完善粮食流通体制改革措施的意见》发布后，自治区政府于1999年7月发出《关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的实施意见》，调整粮食收购价保护范围，完善粮食收购价格政策，完善超储补贴办法，加强粮食收购市场管理，加快国有粮食企业改革步伐。2001年7月，自治区政府又发出《关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的意见》，在坚持“实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老粮食财务挂账分开，完善粮食价格形成机制”的前提下，全区国有粮食企业按保护价敞开收购农民余粮，粮食收购资金实行封闭运行。同时，放开粮食购销市场，实行经营主体多元化。

探索农村税费改革。在改革过程中，由于农村税费不合理及举办集体公益事业等原因，农村中乱收费、乱集资和各种乱摊派现象严重，农民负担日益加重，严重影响了群众生活水平的提高和农业生产的发展，也严重影响了党群干群关系。党中央和自治区党委几乎每年都发出通知，要求切实减轻农民负担，但是收效甚微。为了从根本上解决农民负担重的问题，2000年7月，自治区党委、政府发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，在中卫、彭阳以县为单位进行了农村税费改革试点工作，主要内容是：取消乡统筹费、农村教育集资专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工，调整农业税和农业特产税政策，改革村提留征收使用办法。2001年2月，全区农村税费改革试点工作会议把农村税费改革的主要内容定为“三取消，两调整，一改革”，改革后的农业税税率最高不超过6%。2002年3月，国务院将宁夏确定为全国扩大农村税费改革试点的16个省区之一，农村税费改革试点工作在全区全面推行。

推进农业产业化。自治区党委、政府把推进农业产业化作为农村改革的大事来抓。从1994年开始，自治区决定大力推进农业产业化进程，先后培植了利通区的奶牛业，银川市的蔬菜业，中卫县的养鸡业，农垦的葡萄、甜菜、啤酒原料加工及西吉的马铃薯加工等一批典型。1996年、1998年和2001年，自治区党委、政府先后制定了《宁夏回族自治区农村小康建设总体规划（1996～2000）》《宁夏1998～2002年农业产业化发展规划纲要》和《关于加快农业和农村经济结构战略调整的意见》等文件，适应区内外市场需求和变化，推进农业产业结构由主要追求数量向注重质量效益转变，由以种植业为主的传统农业向特色产业和畜牧业转变，由初级农业品的生产向大力发展农产品加工转变，由以农业为主的单一型农村经济结构向一、二、三产业全面发展的复合型农村经济结构转变，逐步实施农业产业化“三个十工程”（即建立十大农业科技示范园区，建设十大优质农产品基础，扶持十大农业产业化龙头企业，培育了枸杞及中药材产业、优质牛羊肉及皮毛加工业、葡萄酿酒业、马铃薯及其加工业、淡水渔业、牛奶及乳制品加工业、优质专用粮食加工业、蔬菜产业、优良动植物产业十大产业）。到2002年，全区有30%的主导农产品基本上实现了产业化经营，发展各种产业化服务组织641个。

在发展乡镇企业方面，1992年6月，自治区六届人大常委会第二十五次会议通过《关于积极扶持大力发展乡镇企业的决议》。7月，全区乡镇企业局长会议提出乡镇企业要实现跳跃式发展和“多轮驱动”，善于利用国际国内两个市场，在发展外向型企业和外向型产品的基础上打进国际市场。1993年4月，自治区政府根据国务院《关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》精神发出《关于进一步加快发展乡镇企业的决定》（1994年6月2日又发出《关于进一步加快发展乡镇企业的补充规定》），提出了积极推行股份合作制、实行优惠政策和扶助措施、建立各级乡镇企业发展基金、鼓励乡镇企业大胆起用能人等要求。全区乡镇企业发展步入了快车道。到1995年，全区乡镇企业发展到11.74万个、企业人员发展到40.46万人，较1990年的8.16万个和23.53万人分别增长43.9%和72%，而同期的企业总产值、企业总收入、年底固定资产、上缴国家税金、实现纯利润和职工工资分别达到56.87亿元、57.78亿元、17.88亿元、2.88亿元、4.4亿元和7.45亿元，较1990年的13.79亿元、14.15亿元、7.97亿元、0.59亿元、1.34亿元和2.22亿元，则分别较快增长312.4%、308.3%、124.3%、388.1%、228.4%和235.6%，绝大多数都实现了翻一番半以上到翻两番多的发展。但是，1995年国家开始实行适度从紧的财政货币政策，1997年又遭遇东南亚经济危机，1998年亚洲金融危机的延续和国内特大洪涝灾害对乡镇企业发展造成了很大影响。资金短缺、市场疲软，乡镇企业发展陷入前所未有的困境。

为了推动乡镇企业发展，1996年7月，根据农业部《关于引导乡镇企业集中连片发展和加快乡镇企业小区建设的意见》和自治区党委、政府关于加快乡镇企业小区建设的指示精神，自治区政府办公厅转发了自治区乡镇企业管理局《关于建立宁夏乡镇企业区级工业小区的实施意见》，对建立宁夏乡镇企业小区的目的和原则、条件和程序、组织和管理、政策和措施作了具体规定。1997年3月，自治区第七届人民代表大会第二十四次会议通过了《宁夏回族自治区乡镇企业条例》，使宁夏乡镇企业逐步走向规范、健康发展的轨道。2002年2月，自治区党委、政府发出《关于推进乡镇企业“二次创业”的决定》。到2002年底，全区共建成16个县级以上乡镇企业工业小区。同时，全区乡镇企业进行了结构调整和体制创新，个体私营企业从无到有，成为乡镇企业的重要力量；乡镇集体企业内部的产权主体多元化改革加速进行，集体企业内部非集体资本占到62%；企业的增长方式也开始由外延扩张型向质量效益型转变，乡镇企业科技投入有所增高，企业规模档次拉开，配置趋于合理，大量小企业开始为大企业配套生产，乡镇企业融入现代工业体系的进程加快。

但是，总的来说，这一时期农村各项改革进展不大。加之，前期改革能量释放殆尽，而改革以来的各种矛盾累积叠加，农资价格大幅上涨，农业收益下降，农村经济低迷徘徊，农民增收困难，甚至出现了两年的负增长，农民负担重的问题日益突出，“三农综合症”凸现出来。

（四）第四阶段（2002～2008年），统筹城乡发展，推进农村综合改革和建设社会主义新农村

面对日益突出的“三农”问题以及由此引发的各种社会问题，党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展的重大战略思想，党中央、国务院把解决“三农”问题作为各项工作的重中之重，从2004年至2008年，连续制定了5个指导农村工作的“一号文件”，提出了“工业反哺农业、城市支持农村”的总方针和“多予少取放活”的总政策，作出了“建设社会主义新农村”“构建社会主义和谐社会”和“推进城乡经济社会发展一体化”等重大战略部署，就增加农民收入、提高农业综合生产能力、建设社会主义新农村等出台了一系列政策措施，构成了新一轮农村综合改革的基本政策框架。自治区党委、政府认真贯彻落实中央各项政策，相继发出《关于做好2003年农业和农村工作的意见》《关于做好2004年农民和农村工作的意见》《关于做好2005年农业和农村工作的意见》，就增加农民收入、提高农业综合生产能力、建设社会主义新农村等出台了一系列政策措施，宁夏农村改革向深度和广度统筹推进。全区农村改革进入改革力度最大、投入资金最多、效果最明显的“黄金时期”。

在稳定和完善农村基本经营制度的基础上，积极探索农村土地承包经营权流转。稳定家庭联产承包责任制，保持土地承包30年不变，并健全了侵害农民土地承包经营权的案件的报告、查处机制，强化了土地承包信访分级负责制。同时，针对分散农户难以实现规模经营和应对市场风险的问题，按照协商、自愿、有偿、依法的原则，积极探索引导农村土地经营权合理流转试点，平罗县的“土地银行”、中宁县的“粮食银行”、贺兰等地的“土地托管”，惠农区引进龙头企业流转土地等模式，在实践中取得很好效果。至2008年10月，全区参与土地经营权流转的农户8.2万余户，流转面积64.5万亩，分别占家庭承包经营农户、承包土地总面积的9.4%和5.8%。其主要涉及转包、出租、转让、互换、入股五种流转形式。宁夏还结合退耕还林，在全区推行了草原承包责任制，把草原全部承包给农牧民，将建设与利用有机结合起来，形成了“建、管、用”和“责、权、利”相统一的草原牧业管理新机制。