第一节 改革与创新并行——英国

一、英国政府绩效管理的发展状况

英国是绩效评估改革的先驱。在早期，英国公共部门的绩效管理只是促进公共部门机构改革的配套措施，被用来描述公共部门执行力情况。1979 年撒切尔政府推行了英国著名的“雷纳评审”，这一评审在英国的行政改革和公共部门绩效管理中具有重要的地位。1982年英国财政部颁布的“财务管理新方案”虽然被称为财务管理，实质上涉及了公共管理的诸多方面，在政府管理改革发展中也占有一席之地。1999 年，英国审计署制定了统一的地方政府绩效指标——最优价值绩效指标（Best Value Performance Indicators，BVPIs），这标志着英国地方政府绩效评估系统正式建立。

英国绩效评估最重要的成果是2002年为了摆脱政府面临的财政危机、管理危机和信任危机而出台的地方政府综合绩效评估（Comprehensive Performance Assessment，CPA）系统，英国一级制地方政府CPA框架图如图1-1所示。CPA系统自实施以来，每年都会修订与调整，而它对英国政府机构服务的改善作用有目共睹，这一系统与其他规制机构的绩效评估系统同时运行，构成了英国现行的地方政府绩效评估体系。该体系主要有以下特点：

① 绩效评估管理主体具有独立性、权威性和多元性。

② 创设绩效评估体系的原则具有开放性、透明性。

③ 确立绩效评估的指标具有全面性。CPA覆盖了资源利用、服务、市政当局三类指标，其中资源利用包括财务报表、财务管理、财务信用、内部控制、投资效益5个次级指标；服务评价主要是对政府提供服务的范围和幅度进行评价；市政当局评价主要是对地方政府的抱负、优先发展战略、能力、内部绩效管理、成就等方面的评价，一般每三年一次。

④ 推动绩效评估系统有效运行的机制具有综合性。从英国政府绩效评估的发展历程来看，不难发现公共部门绩效评估在许多方面都发生了变化：评估侧重点从经济、效率到效益、价值标准等，评估主体从公共组织扩展到社会公众，评估主题从评判到发展，评估的价值标准多元化，评估被纳入绩效管理体系。相较于绩效管理而言，绩效评估侧重于研究如何确定绩效目标、设置绩效目标、收集绩效信息等来全面、客观地评估组织绩效状况；评估围绕英国行政改革不断推进。

英国是开展政府绩效管理最早的国家，也是绩效评价成就显著的国家之一。在政府绩效评价发展的每一个阶段，英国总会适时推出新的评价形式。2009 年 2 月，英国公布了绩效评价的最新发展形式——全面地区评价（Comprehensive Area Assessment，CAA）体系，并于2009年4月1日起正式实行（包国宪、周云飞，2011）。

二、英国政府绩效管理的主要特点

英国政府绩效管理主要是围绕其建立的“公共服务协议”体系来开展的，目的是建立一种现代的公共支出和绩效管理框架，为制定审慎、有效的中长期支出计划服务。英国政府绩效管理的主要特点（范柏乃，2007）如下。

一是制度化、法制化。随着绩效意识的树立和强化，历届英国政府通过发表《1992 年公民宪章首次报告》、1999年颁布新的《地方政府法》等来要求各级政府部门加强绩效管理。

二是公民导向性。从英国政府绩效管理的整个过程来看，英国政府始终强调以人为本、以公民为中心、以满意为尺度，所以透明度和公开性一直是其重要原则。

三是高层领导大力支持和积极推动。这是英国政府绩效管理取得持续、稳定发展的关键因素。

三、英国政府绩效评估体系

政府绩效管理是一个复杂的、循环的过程，由评估主客体、绩效指标、评估程序等相关环节构成。英国政府绩效评估是行政改革的重要组成部分，经过 20多年的探索和实践，已经发展成一套较完整的体系。这套体系从评估主体、绩效指标到评估结果分析运用都是以政府审计为主要手段和方法开展的。从20世纪80年代行政改革后，政府审计工作重点转向绩效审计。绩效审计是对中央和地方各级行政机构的公共资金使用情况、公共服务的提供质量及结果的评估。因此，在英国政府绩效评估也可被称为政府绩效审计。

1.以专业评审机构为主体

英国政府绩效评估的主体是审计机构，他们的主要职责是对各地方政府和相关部门展开绩效评估，制定绩效评估体系。英国的审计机构分为中央和地方两套系统，其中两大主要官方审计机构：一是英国国家审计署（National Audit Office），二是审计委员会（Audit Commission）。两者虽是官方的审计机构，但不属于政府机关，完全独立于政府。

2.绩效评估的程序

英国政府绩效评估的程序分为准备、实施和跟踪检查三个阶段。

第一个阶段：准备阶段，主要是通过调查分析确定恰当的审计项目计划。在确定审计目标前要进行信息收集，同时要考虑与被审计单位的重要人员保持联系，关注被审计单位业务进展情况。在确定审计目标时要实行严格的项目风险管理制度，审计工作要严格按照审计组签署的项目合同来开展，以确保在尽可能短的时间内提交高质量的审计报告。被确定的项目一般要经过广泛的协商和讨论。

第二个阶段：实施阶段，包括初步检查、全面检查和审计报告三个步骤。初步检查就是确定全面检查中要解决的问题，需要进行全面检查的方法、计划、预算、时间安排等。初步检查的结果和结论提交审计署，然后决定是否进行一次全面检查。全面检查就是在充分的、相关的和可靠的审计证据的基础上形成合理的绩效审计结论。

第三个阶段：跟踪调查阶段，目的是确认被审计单位按照公共账目委员会和主计审计长审计报告所提供的审计建议，实施整改工作的进度；确定绩效审计的效果和所实现的增值，所以提供了建设性的事后监督和质量保证工作。

3.绩效评估标准

1983年《国家审计法》规定国家审计署要从经济性（Economy）、效率性（Efficieney）、效益性（Effectiveness）三个方面检测政府部门公共资金的使用情况。“3E”标准成为政府绩效评估的主要内容，对“3E”的界定如下：经济性，使资源的使用或获取达到最小化，即是否花得少、降低输入成本；效率性，一个活动或服务的产出与投入资源之间的关系，即是否花得好；效益性，预期目标与实际效果之间的关系，即是否花得明智。

（1）经济性评估

经济性评估是行政改革初期阶段的重要措施，主要目的是缓解英国政府严峻的财政压力，促使公共部门树立成本意识、降低成本、节约开支。经济性评估通常包括成本与投入的比率，行政开支与业务开支的比率等指标。

（2）效率性评估

效率性评估涉及投入和产出的比率。低投入高产出为高效率，反之则是低效率。为达到高效率，在评估时必须采用效率计量的方法，其中对效率的描述至少要关注两个方面：定量而非定性；反映的是整体而非个体的情况。

（3）效益性评估

效益关注的是产出和效果的关系，也就是组织产出和社会效果，产出对最终目标实现所做的贡献、政策目标的实现程度。通过效益性评估，促使英国政府部门树立服务意识，提高服务质量。在英国的实践中，效益性评估主要是对产出质量、顾客满意度、目标实现效果等要素的评估。

4.绩效评估指标体系

“最优价值绩效指标”（Best Value Performance Indicators，BVPIs）和“全面绩效评估”（Comprehensive Performance Assessment，CPA）构成了目前英国地方政府绩效评估指标体系。其中，“最优价值绩效指标”从2000年开始实施，是当前进行绩效评估的基础性的指标体系。2002年，英国审计委员会为弥补BVPIs的缺陷，设计了针对单一制议会和郡议会（Single-tier Councils and County Counci1s）、地区议会（District Councils）和消防部门（Fire and Rescue Authorities）的CPA框架（薛海云，2008）。