第9章 应对突发事件的保障体系(1)

应对突发事件必须有一定的条件作保障，必须建立一整套科学完善的保障体系，这个保障体系是一个平战结合的系统，是人、财、物、智、时、空、信息等诸因素的集成。主要包括人财物保障、基本生活和医疗保障、公共设施和服务保障、人员防护和治安保障等。

一、人力保障

应对突发事件必须完善应急救援队伍的建设，县级以上人民政府应当统筹应急队伍，整合应急人力资源，建立健全综合与分工相结合、专业与非专业相结合、专职与兼职相结合的应急救援保障体系，并加强对应急队伍的培训和演练。

应急救援队伍主要由政府牵头组建，具体人员可以由成年志愿者组成。

其他各单位也都应该建立具有适应本单位特点的应急队伍，如企业、事业单位、人民团体等，可以建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。

县级以上人民政府应当组织和督促应急救援队伍的培训和演练。专业救援队伍与非专业救援队伍各有所用，各有所长，相得益彰。县级以上人民政府应当组织两者联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急和统一应急的合作能力。

通常我们所说的应急准备，最主要的准备就是“人”的因素，就是应急救援队伍的建设问题，这是在突发事件发生后负责执行营救、抢修等应急措施的能动性保障。应急救援队伍可以分为综合性应急救援队伍和专业应急救援队，两者各有所需，各有所用。综合性应急救援队伍一般是由各级人民政府通过整合本地区各部门、各领域的应急资源，建立或者确定的涵盖多个领域的应急救援队伍，它不仅解决了各部门、各领域协调配合的问题，而且由当地人民政府统一领导、统一部署、统一指挥。专业应急救援队伍是为应对某一领域突发事件而临时组建的具有一定专业能力和专业分工的应急救援队伍，如在矿山、消防、核工业、水上搜救、铁路、民航、森林病虫害等行业和领域，我国已初步建立了专业性应急救援指挥机构和救援队伍。这类救援队伍一般由政府各部门在自己所管辖领域分别建立，其优势在于反应迅速、专业能力较强、人员需求相对固定。

综合性应急救援队伍和专业应急救援队伍，都属于政府依法建立、专门从事本行政区域内应急救援工作的队伍。但为了防止出现突发事件发生后救援人手不足的问题，县级以上人民政府及其有关部门还可以根据本地实际，通过招募形式建立成人志愿者应急救援队伍。除此之外，各单位还要根据本单位的实际建立本单位内部的应急救援队伍，用于应对本单位内部突发事件。单位内部应急救援队伍可以由本单位职工专职担任或者兼职担任。

志愿者应急救援队伍和单位内部的应急救援队伍都属于相对业余的应急救援队伍，一般远不如政府组建的综合性应急救援队伍或专业应急救援队伍更具有实战能力，后者专门从事应急救援，大都经过专业训练，在技术素养、设施配备、应急能力上都具有较高的专业水平和应急技能。因此，政府应当加强和组织专业性应急救援队伍和业余应急救援队伍之间的合作，通过联合培训、联合演练的方式，提高各类应急救援队伍协调配合的能力，提高应急救援工作的整体水平。

二、财力保障

应对突发事件必须有足够的财力保障，这是针对突发事件应急准备的重要内容。目前我国应对突发事件的资金主要由三部分构成，即财政资金、社会捐助资金和商业及政策保险赔付资金。财政经费是应对突发事件的主要资金来源，少量来自社会捐助资金和商业及政策保险赔付资金是一种重要的补充。

保护人民生命财产安全，维护国家安全，是政府的责任。公共财政在保证突发事件应对的资金需求上是责无旁贷的。我国法律明确规定了县级以上人民政府财政保证突发事件应对的经费需求的职责。

突发事件发生时，各级财政部门要秉着“生命第一，分类分级，战时联动，适时监督”的原则，做到财政拨款及时到位，力争将损失最小化。中央及其以下各级财政部门要根据突发事件的影响范围并结合各自的管辖范围，确立一个应急指挥中心，统一部署、分工协作，协调各方资源保证应急所需资金。要简化应急拨款流程。及时性是突发事件处理的重要原则，而目前我国财政资金的划拨流程则显得有些缓慢，层层协商可能会延误灾难处理的时机，“特事特办”制度虽能一定程度上解燃眉之急，但终不是长久之计，必须简化突发状态下的财政资金划拨流程。同时要推行公助、共助、自助、寻求国际援助的防灾、抗灾财政分担政策。

（1）公助

公助是指上级政府对下级政府或政府对企业、个人实施转移支付。主要有直接拨款、低息或无息贷款、减免税收等。当某种灾害造成外部不经济时，政府应当实行资源重新配置。比如抗击“非典”中，中央和地方及时制定、实施了公助的相关政策。公开宣布所有疑似病例、确诊病例的费用由中央和地方财政承担，从根本上杜绝患者、医院和地方政府由于经济上的顾虑和困难而产生的延误，切断了传染源；根据疫情的严重程度和地方经济情况，中央安排了专项补贴；对一些行业适当减免了税收。公助对于维护社会的稳定，保障公民的生命财产和生活，具有重要的现实意义。

（2）共助

政府在实施公共财政供给的同时，一般也提倡公民发扬互助精神，呼吁民间团体相互支持，树立助人为乐的先进典型，营造互相关心、支持和帮助的社会气氛。在抗击“非典”中，众多企业捐款、捐物，做到群防群治、防微杜渐，才使得疫情得到了快速有效控制。从经济学来看，社会群对共助的供给和需求，都是不可预测的，这种不确定性会导致社会经济效益低下。因此，在发达国家，一般是国家通过保险制度（法律强制社会广泛认同、接受而实施的）来达到共助效果。政府介入对风险的规制，尽管不能将风险消弭于无形，但能通过制度化的社会共助安全防护机制的实施，将风险在共助网内分担出去，可以有效减轻公助的财政压力。

（3）自助

民众个人不能太过依赖于政府、社会团体的救助，也要增强自我约束、自我解决的能力。加强风险意识，对自己的风险管理系统进行自检，判断自身的风险保障规划是否完善，有无自助能力。购买保险也是寻求共助的自助表现，通过保险给自己增加保障的选择行为。

（4）寻求国际援助

一般可根据灾情的严重程度和经济损失寻求国际援助。国际援助分紧急援助、灾害预防、研究开发三种。寻求国际援助，在缓解国内财政压力的同时，也促进政府和非政府组织之间的国际交流。目前我国应对突发事件的财力保障是有法可依的。如我国《预算法》规定：“各级政府预算应当按照本级预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年以上执行中自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。”财政预备费作为包括可以用于应对突发事件在内的意外开支，目前我国各级政府财政都将其列入当年预算，一般占本级财政收入的百分之一到百分之五，此项资金主要用于政府的意外开支，其中当然也包括应对处置突发事件的资金支持。《国家突发公共卫生事件应急预案》规定，政府应当保障突发公共卫生事件应急基础设施项目建设经费，按照规定落实对突发公共卫生事件应急处理专业技术机构的处置补助政策和突发公共卫生事件应急处理经费，应根据需要对边远贫困地区突发公共卫生事件应急工作给予经费支持。《防震减灾法》规定：“地震重点监视防御区的县级以上地方人民政府应当根据实际需要和可能，在本级财政预算和物质储备中安排适当的抗震救灾资金和物资。”国务院有关部门和地方各级人民政府应积极通过国际国内等多种渠道、多种形式筹集和募捐资金，用于突发事件应急处理工作。

除此之外，《国家突发公共事件总体应急预案》、《突发公共卫生事件应急条例》、《破坏性地震应急条例》、《核电厂核事故应急管理条例》等行政法规，也都规定了用于突发事件的预防与应急准备、监测与预警等方面的应急管理费用，并根据预算法的有关规定，列入财政预算。

我国部门预算是按照基本支出和项目支出进行编报的，应对突发事件的日常经费列入基本支出，通过基本支出解决。对一些重大灾害的应急救援工作可以通过申报项目支出解决，类似专款专用。在设立充足的财政预备费的基础上，应对突发事件的财政经费支持还可以通过发行短期国债、向中央银行或者国际金融机构借款、动用外汇储备等其他方式解决。

三、物资保障

“兵马未动，粮草先行。”这句话表明应对突发事件的物资保障的重要性。

突发事件的紧迫性和多变性，以及巨大的损害性特征使得应急管理面临着越来越大的物资保障压力。在2003年抗击“非典”、近年的禽流感、2008年初南方大面积低温雨雪冰冻灾害、四川汶川大地震、2010年甘肃舟曲特大泥石流等突发事件防治和处置中，暴露出我国在物资保障方面的不足，成为影响我国应急管理有序进行的重要障碍。

在应对突发事件过程中需要大量的物资用于预警防备、危机应对、抗灾救灾、恢复秩序、重建家园等，因此物资储备是应对突发事件工作的重要环节。

应急物资可以由负责突发公共事件应对的政府职能部门提供和管理，也可以由社会甚至公民个人提供。从这一意义上说，应急物资是一个很综合的概念，它的来源、内容、形态、使用以及管理等内涵是复杂不定的。应急物资是一个综合性集合体，具体可划分为几类：一是保障人民生活的物资，主要指粮食、食油和水等；二是工作物资，主要指处理危机过程中专业人员所使用的专业性物资，工作物资一般对某一专业队伍具有通用性；三是特殊物资，主要指针对一些特殊事故处置所需特定的物资，这类物资储备储量较少，但针对性强，如一些特殊药品、特殊救援设备。

应对突发事件的物资管理是指对突发事件应对过程中所需要的物资保障性储备和管理，包括预测、采购、存储、调用、配送、更新、监督以及评估等一系列基本过程的管理。各级政府对应急物资的储备和管理必须根据可能发生的突发事件的性质、发生的概率、影响的范围、可能造成损失的大小、应急工作的复杂程度等提前做好准备。做到未雨绸缪，有备无患，以“备”应变。

应对突发事件的物资储备是各级人民政府为了解决突发事件物资资源供应问题而建立的一项制度安排。目前在我国范围内建立了许多救灾物资储备中心，专门储存用于紧急抢救、转移、安置受灾群众和安排受灾群众生活的各类物资。这些物资主要有三类：第一类是简单救生类物资，包括救生舟、救生船、救生艇、救生圈、救生衣、探生仪器、担架、急救箱、破拆工具、顶升工具、小型起重设备等；第二类是生活类物资，包括衣被、帐篷、方便食品、净水器械、净水剂、蜡烛等；第三类是应急设备和设施类，包括无线和有线通讯设备、交通工具、照明装备、防护装备（如防毒面具、防护服）、医疗急救器械和急救药品、消防设备、危险物质泄漏控制设备、个人防护设备、通讯联络设备、急救电力设备（如备用发电机）、重型设备等。

应对突发事件的物资储备原则是“统一规划、分级储备、确保急需、突出重点、品种齐全、动态储备”。应确保应急所需物资和生活用品的及时供应、补充、更新，加强物资储备的监督、管理。

为实现应急资源的综合利用、整合和共享的管理目标，需要构建一套科学的物资保障系统。具体工作主要包括：

1.资源配置与储备管理

按照指挥调度系统提供的资源评估与优化配置方案，根据突发事件的特点，科学地配置资源，并保障系统在平时的正常运行。

2.资源维护与更新管理

建立完备的资源维护与更新制度，在突发事件未发生之前，即对现有资源和储备资源进行定期维护，排除隐患，确保资源安全可靠。当资源的保有量出现短缺或需要更新时，根据资源评估结果应及时进行补充或更新。