第2章 突发事件概述(1)
我国正处在经济社会发展的重要战略机遇期、关键期和转型期，同时又处在社会矛盾凸现期和高发期，努力提高预防和应对各类突发事件的能力，是各级党委、政府、领导干部、普通公务员和各行业各部门管理者面临的重大公共管理课题，也是实现“促发展、保稳定”目标的重要条件。发展是政绩，稳定也是政绩，没有稳定，就没有国家的长治久安，经济社会就不能实现又快又好的发展。针对当前在一些领导干部和公务员队伍中存在的思想认识不足、源头预防不够、理论路径不明、管理方法不高，干部作风不实、舆论引导不力、事件处置不当等问题，提高领导干部、国家公务员和各级管理者预防和应对突发事件能力，是当前干部队伍建设和干部培训工作的重要课题之一。
突发事件应急管理在近年来业已引起了党中央和国务院的高度重视，并成为社会关注的热点和焦点，同时也成为法制建设和政策安排的核心内容之一。据统计，近10年来，我国每年因突发事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，每年仅因为公共安全问题造成的经济损失约达6500亿元人民币。但国内外学界对突发事件应急管理的研究也不过是近几年的事情，无论从现有的理论还是从以往的实践上来看，还有很多方面包括方法、技术、应用和规程等等都需要进一步深化、强化、制度化、规范化和标准化。我国学者对突发事件应急管理的充分关注和系统研究，应该说是从2003年的SARS事件开始的。由于研究该课题的历史较短，至今尚无一套系统完善和权威成熟的理论培训和实践指导教程。本书在研究、综合和归纳现有理论和实践经验方面力求有更高的水准，更高的突破，争取做到更全面、更系统、更前沿、更科学、更实用和更富有指导性。
早在2003年5月，我国在抗击非典的背景下公布和实施了《突发公共卫生事件应急条例》，将应对突发公共卫生事件纳入了法制化轨道。
2003年11月，我国人事部出台了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，第一次对应对突发事件能力作了科学的表述：“应对突发事件能力，即有效掌握工作相关信息，及时捕捉带有倾向性、潜在性问题，制定可行预案，并争取把问题解决于萌芽之中；正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调不同利益关系；面对突发事件，头脑清醒，科学分析，敏锐把握事件潜在影响，密切掌握事态发展情况；准确判断，果断行动，整合资源，调动各种力量，有序应对突发事件。”这一能力标准框架为各级领导者有效提高应对和处理各种突发事件的能力提供了具体可行的方法指导。
2004年9月，党的十六届四中全会明确提出了建立健全社会预警体系和应急机制的要求，并把这项任务作为提高执政能力的一个重要方面。
2006年1月，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》。
2006年2月，国家安全生产应急救援指挥中心成立。
2006年7月，国务院发布《关于全面加强应急管理工作的意见》。
2006年10月，中共中央在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出要“提高危机管理和抗风险能力”。
2007年8月，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，并于当年11月1日起施行。该法高度浓缩了我国应急管理的经验和教训，并将其以法律的形式固定下来，使我国对突发事件的应急管理做到了有法可依，有章可循，有理可资，有据可查。
2007年10月，党的十七大明确提出了“完善突发事件应急管理机制”的要求。
2008年6月，国家相关部委下发了《关于在全国行政机关公务员中开展突发事件应对法培训的通知》，此项培训将作为公务员考核的内容之一，要求结合本地区、本部门的“一案三制”，即应急预案，应急管理工作体制、机制和法制，重点学习突发事件应对法确立的应急管理体制、预防与应急准备制度、监测与预警制度、应急处置与救援制度、事后恢复与重建制度等。
2009年10月，国务院办公厅下发了《关于加强基层应急队伍建设的意见》，要求各地要在全面加强各专业应急救援队伍建设的同时，重点加强基层防汛抗旱队伍组建工作；加强气象灾害、地质灾害应急队伍建设；推进公用事业保障应急队伍建设；强化卫生应急队伍建设；加强重大动物疫情应急队伍建设。通过努力，县级综合性应急救援队伍基本建成。
2010年11月，国务院安委会下发的《进一步加强安全生产应急救援体系建设的实施意见》首次明确，我国将建设7个国家矿山应急救援队，力争到2011年底前全部建成。国家矿山应急救援队建设将充分利用企业现有资源和条件，突出特长和特色，重点投入，配备国际国内先进的尤其是高精尖的应急救援装备，在搞好本企业、本地区事故救援的同时，满足跨地区、重特大且抢险救援复杂、难度大事故的快速高效救援工作的需要。从现在起到“十二五”期末，国家（区域）矿山、危险化学品应急救援队将全部建成，其他重点行业（领域）应急救援队伍建设将进一步加强，各省（区、市）、市（地、州）、重点县（市、区）安全生产应急管理（救援指挥）机构将全部建立。这是我国针对矿山企业安全事故类突发事件的救援工作提出的最具组织性和建设性的应急管理措施，也是我国应急管理工作逐步走向专业化队伍建设最具开创性和突破性的步骤。
2010年11月国家安全监管总局、国家煤矿安监局召开了建设完善煤矿井下安全避险“六大系统”会议。会议要求，建设完善煤矿井下安全避险“六大系统”，是煤矿安全生产的一项重点工作，各煤矿企业要把煤矿井下安全监测监控、人员定位、压风、供水和通信等五个煤矿已有系统纳入安全避险系统，向符合安全避险的要求延伸，加以完善，并与井下紧急避险设施有效对接，共同构成井下整体安全避险系统。要切实建设好紧急避险系统，统筹规划、因地制宜，积极稳妥地推进，以满足突发紧急情况下所服务区域人员紧急避险需要为原则，优先建设避难硐室。要加强煤矿井下安全避险“六大系统”的管理维护和培训演练，确保入井人员熟悉和掌握安全避险“六大系统”，发挥其中应急避险中的作用。这将使我国煤矿企业安全事故类突发事件应急管理的科学化和制度化水平得到了空前的提高，并获得了政策性保证。
据统计，我国目前已经制定的涉及应对突发事件的法律法规70多件，相关文件100件以上，已经制定的各级各类应急预案130多万件。很显然，随着国家应对各类突发事件法律、制度、措施的不断出台和完善，全社会已经形成了有效应对各类突发事件的良好局面。有关如何应对突发事件的理论培训和学习活动也在全国范围内陆续展开，这对各级领导、国家公务员和各行业管理人员尽快提高应对突发事件的认识和能力将会起到积极的推动作用。
一、突发事件的概念
目前学界对突发事件的定义尚未达成完全统一的共识标准。国际上对突发事件有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”（Public Emergency）的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。
在《英国政府关于鉴别突发事件的意见》中，“突发事件（Emergency）”被定义为：“使健康、生命、财产或环境遭受直接危害的情况”。
突发事件在美国又被称为紧急事件，根据罗伯特·史塔福“灾难缓和及紧急援助法案”（Source：Robert.Stafford Disaster Reliefand Emergency Assistance Act，asamendedby PublicLaw，106-390，October30，2000）美国对突发事件的定义可概括为：“在任何场合、任何情景下，由美国总统宣布的在美国任何地方发生的需联邦政府介入，提供补充性援助，以协助州和地方政府挽救生命、确保公共卫生、安全及财产或减轻、转移灾难所带来威胁的重大事件”。
不同国家对突发事件的范围和概念的界定并不一致，突发事件、紧急事件、紧急状态、应急管理、危机管理等概念被交叠使用，其意义有时相同或相近，有时有所侧重或有所混淆。
我国《突发事件应对法》在制定初期也曾被称之为《紧急状态法》，早在2003年12月就被列入全国人大常务委员会立法规划中，但在后来的立法过程中，《紧急状态法》的制定转换为《突发事件应对法》，做出此种转换的原因之一就在于立法资源的配置必须着眼于社会发展的急迫需求。紧急状态一般是指在一定范围和时间内因出现重大的自然灾害、公共卫生事件、事故灾难和社会安全事件而形成的一种临时性严重危急状态。为了切实保障公民、法人和其他社会组织的合法权益，保证国家机关依法行使紧急权力进行有效控制和有效治理，将突发事件造成的社会危害和影响降低到最低程度，并力求迅速恢复经济与社会的正常秩序，而专门用以应对和处置紧急状态的法律规范和原则的总和，就是人们通常所理解的紧急状态法。很显然，紧急状态法与后来出台的《突发事件应对法》在具体调整范围上具有相同或相近的意义指向。
关于紧急状态法的具体调整范围，各国在理论概念和立法实践上目前尚难获得统一：有些国家采用“广义紧急状态说”，认为只要有扰乱社会正常秩序的事情发生，统统称之为紧急状态，并将紧急状态分出轻重等级，轻则将受到普通刑事犯罪行为威胁的区域都视为紧急状态区域，重则将政变、内战、对外抵抗入侵的战争状态也都列为紧急状态的范围之中；还有些国家只采用“狭义紧急状态说”，其所界定的紧急状态概念仅指发生在全国或其局部的、通过国家行政权就能够加以控制的危险事态，而把战争则列为一种独立的状态，原因在于其性质、对抗处置的措施和手段与其他突发事件存在明显的差异；还有一些国家另将戒严、总统临时管制等紧急处置制度与紧急状态相并列，不在紧急状态法的具体调节范围之内，可见即便在紧急状态的狭义理解中，也存在着理论概念和调整范围宽窄程度上的差异。
2006年1月8日我国国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中，突发事件被定义为：“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”。
为了统一人们对于突发事件这一概念的理解和使用，2007年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定：“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”
当然，也有一些专家对这一概念进行了狭义和广义两方面的解释。狭义的解释为：突发事件是指在一定区域内突然发生的，规模较大且对社会产生广泛负面影响的，对生命和财产构成严重威胁的事件和灾难。广义的解释为：突发事件是指在组织或者个人原定计划之外或者在其认识范围之外突然发生的，对其利益具有损伤性或潜在危害性的一切事件。
突发事件是一种显性社会不稳定现象，如何界定突发事件，无论是在理论上，还是在实践上，目前尚未形成一个统一而无争议的概念。著名的管理学家西蒙认为，突发事件的实质，是非程序化的决策问题。
二、突发事件的特征
要确定一个事件是否为突发事件，必须看其是否具备三个条件：一是突然发生，难以预料；二是问题重大，事关安危，必须马上处理；三是首次发生，无章可循。三者缺一不可。一般而言，突发事件具有如下基本特征。
1.突发性
突发性是突发事件的首要特征。从哲学上讲，任何事件都有一个由量变到质变的发生发展过程，在这个过程中，内在矛盾是一种逐渐的、不显著的变化，似乎既不影响事件的相对稳定性，也不改变事件的根本性质，因而具有可以认识、可以把握的必然趋势，从这一意义上说，突发事件也是可以预防的。
但是，生活本身所包容的并不是一种单一的哲学，突发事件作为一种质的突变，是事件渐进过程的突然中断，是通过一定契机诱发的偶然现象。而这种契机以什么方式出现，在什么时候出现，以及爆发的程度等情况则是不确定的。
这就决定了突发事件发生的具体地点、时间、规模、态势和影响深度等等都是难以预料的。比如汶川地震这样的自然灾害，在事前无明显征兆的情况下突然发生，震级瞬间达到8级，持续时间仅为22秒，但给震区人民群众的生命财产造成的损失却是巨大的。因其发生突然，不但针对突发事件建立相应的预防机制困难重重，而且也加大了事后组织有效紧急处理的难度，这也是突发事件所具有的基本特征决定的共性问题。