人民代表大会制度在宁夏的确立和发展

宁夏回族自治区人大办公厅

新中国成立后，人民代表大会制度被确立为国家的根本政治制度，开辟了人民当家做主的新纪元。半个多世纪以来，人民代表大会制度在曲折中发展，在发展中不断完善，它作为国家的根本政治制度，在国家的政治、经济和生活中发挥了重大作用，显示出了强大的生命力。人民代表大会制度在宁夏经历了一个曲折发展的过程，并愈发显示出了勃勃生机。

一、人民代表大会制度在宁夏的发展历程

（一）自治区成立前人民政权的建立和发展

人民代表大会制度是在长期革命斗争中产生和发展起来的。新民主主义革命时期，在党的领导和西征红军的帮助下，1936年在宁夏的解放区相继建立了区、乡基层革命政权和盐池、豫旺、固北、豫海、静宁5个县级苏维埃政权，进行了一定程度的民主选举和召开了不同形式的代表会议。这是宁夏历史上最早建立的人民政权，也是党领导人民创建人民代表大会制度的政权组织形式在宁夏的雏形。

1949年9月，宁夏省宣告解放。解放初期的人民政权建设，大体经历了两个阶段：一是建立临时的过渡性政权——军事管制委员会或由解放军抽调干部进行接管工作，初步搭起了人民政权的架子，同时自上而下委任人员组成地方人民政府。1949年10月、12月，陕甘宁边区政府和中央人民政府先后决定成立宁夏省人民政府，并任命了组成人员。12月23日，宁夏省人民政府成立大会在银川召开。二是以召开各族各界人民代表会议为中心，逐步代行人民代表大会的职权，通过民主选举建立各级地方人民政府。1950年9月23日—10月5日，宁夏省第一届各族各界人民代表会议第一次会议在银川举行，选举产生省人民政府委员会和省各族各界人民代表会议协商委员会。至1954年7月，省各族各界人民代表会议共历两届，举行了3次会议，并经中央人民政府批准，代行了省人民代表大会的职权，选举了两届省人民政府委员会。省各族各界人民代表会议的召开，有力地推进了民主政治建设，显示了人民民主专政的政治制度的优越性，为实现人民代表大会制度奠定了基础。

按照中央人民政府的决定和部署，1953年下半年到1954年上半年，宁夏进行了第一次普选，全省参加选举的选民46万多人，占选民总数的91.11%，共选出基层人民代表大会代表9705人。1954年7月23-28日，省第一届人民代表大会第一次会议在银川举行，标志着人民代表大会制度在宁夏正式建立。但根据中央人民政府和西北行政委员会的决定，这次大会后宁夏省与甘肃省合并，所以这次代表大会主要总结宁夏省人民政府成立5年来的工作，大会没有进行选举。省第二届各族各界人民代表会议第一次会议选举产生的省人民政府委员会和省各族各界人民代表会议协商委员会的任职时间，到宁夏省建制正式宣布撤销时终止。宁夏省第一届人民代表大会代表作为甘肃省人民代表大会的代表，于1954年8月出席了在兰州举行的甘肃省第一届人民代表大会第一次会议。原宁夏省所辖的县市各级人民代表大会依法行使职权，在促进本地区社会主义革命和建设中发挥了重要作用。

1957年6月26日—7月15日，在第一届全国人民代表大会第四次会议上，通过关于成立宁夏回族自治区的决议。在党中央、全国人大常委会、国务院的亲切关怀和兄弟省区的大力支持下，1958年10月24-30日，宁夏回族自治区第一届人民代表大会第一次会议在银川举行，10月25日大会选举产生了由35人组成的宁夏回族自治区人民委员会，宁夏回族自治区正式宣告成立。宁夏回族自治区的成立是党的民族区域自治政策的光辉胜利，是民族区域自治史上的一件大事，受到了各族人民的热烈欢迎。从此，宁夏各族人民和睦相处，休戚与共，在建立平等互助、团结合作、共同繁荣的社会主义新型民族关系的道路上迈出了新的步伐。

（二）人民代表大会制度的曲折发展阶段

自治区第一届人民代表大会任期为1958年10月—1964年9月，共召开了4次会议。

为了使全区人民和自治区机关在工作中有所遵循，根据宪法和有关法律的规定，依照自治区的实际情况和需要，在自治区第一届人民代表大会上，自治区第一个单行条例《宁夏回族自治区人民代表大会和人民委员会组织条例》对自治区自治机关的组织和活动做了规定，自治区政权机关开始有序运作。

1957年下半年起，由于“左”的思想日益严重，民主集中制遭到不同程度的损害，国家的政治生活、经济生活和社会生活出现不正常情况，加上过分强调集中领导和阶级斗争，人大难以发挥作用。1958年后，全国人大及其常委会会议不能按期召开，宪法规定的人大职权行使受到影响，立法工作基本停顿，一些重大问题也没有提交人大审议，监督工作更是流于形式。自治区人大的工作也基本处于停滞状态，按照1954年宪法和有关法律及自治区组织条例规定，自治区人大每届任期4年，每年举行一次会议。而自治区一届人大的任期近6年之久，只举行了4次会议。

自治区二届人大代表在1963年12月就已经选举产生，但直到1964年9月才召开了自治区第二届人民代表大会第一次会议，而且这届人大只召开了这一次会议，会议选举了28人组成的自治区人民委员会。

这一时期，依法应由人民代表大会讨论的一些事项，没有或者没有及时提交人民代表大会讨论决定，代表的作用基本没能发挥。

（三）人民代表大会制度遭受严重破坏阶段

1966-1976年，人民代表大会制度遭到严重破坏。“文化大革命”一开始，就停止了各级人大的活动。全国人大及其常委会在长达8年多的时间里没有举行一次会议，失去了最高国家权力机关的作用。自治区各级人民代表大会及其人民委员会被革命委员会所取代，公、检、法机关被砸烂，失去作用。

在长达十年之久的“文化大革命”中，革委会成为“文化大革命”期间各级政权机关的名称，代行党、政以及司法权。作为人民代表大会制度依据的宪法被践踏，根本谈不上人民代表大会依法行使职权，人大代表的民主权利被剥夺，大批由人民代表大会选举的地方政权机关的领导人遭受迫害。本应在1968年换届召开的自治区第三届人民代表大会未能如期召开，自治区出席四届全国人大的代表也是由革委会“指派”协商产生。社会主义民主和法制被严重破坏。

（四）人民代表大会制度的恢复发展阶段

“文化大革命”结束，人民代表大会逐步恢复工作。1977年12月召开的宁夏回族自治区第四届人民代表大会第一次会议，是经历了十年动乱后召开的第一次自治区人民代表大会，对恢复人大工作起到了推动作用。第四届人民代表大会任期为1977年12月—1983年4月，共召开5次会议。自治区四届人大代表为698名。这次会议选举的仍然是革委会，采用选举的办法产生了自治区机关领导人员和出席五届全国人大的代表，使民主选举制度在一定程度上得到了恢复。但是，由于当时的历史条件所限，这次大会在指导思想上还没有完全摆脱“文化大革命”的影响。

1978年，党的十一届三中全会实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折，中国进入改革开放和现代化建设新的历史时期，人民代表大会制度也进入了新的发展阶段，自治区人大工作同全国一样进入了一个新的重要的历史发展阶段。

1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，它们分别规定“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”，这是坚持和完善人民代表大会制度的重要举措。1979年，全国人大设立法制委员会，重新制定了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。根据1979年7月五届全国人大二次会议通过的选举法和地方组织法，经过试点，1980年和1981年在全区范围进行了县级以下人民代表大会代表的直接选举，县级以上各级人民代表大会先后设立了常务委员会，揭开了人民代表大会发展新的一页。1980年1月15日，宁夏回族自治区第四届人民代表大会第二次会议选举产生了自治区第四届人民代表大会常务委员会。

（五）人民代表大会制度新的发展阶段

1982年，第五届全国人大五次会议通过了现行宪法。现行宪法以及后来修改的选举法和地方组织法作出了一系列完善人民代表大会制度的新规定。包括：改进和完善选举制度，提高选举的民主程度；扩大全国人大常委会的职权，加强全国人大常委会和专门委员会的建设；县、乡两级人大代表实行直接选举，县以上地方各级人大设立常委会，省级和设区的市的人大设立专门委员会；赋予各省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会可以制定地方性法规，报省级人大常委会批准后施行；改变农村人民公社政社合一的体制，设立乡政权；等等。这些制度的形成使人民代表大会制度进入了一个新的历史时期。人民代表大会及其常委会行使职权的形式也基本形成了制度。

党的十一届三中全会后，自治区人民代表大会制度健康发展，人民代表大会的工作逐渐走向规范化，会议召开的时间、会议内容基本固定下来，人民代表大会基本上在每年的上半年召开一次全体会议。会议的内容，除第一次会议有选举产生国家政权机关领导人外，主要是听取和审议“一府两院”的工作报告；听取和审议计划、预算报告，如遇五年计划，还要听取和审议五年规划的报告；听取和审议人大常委会的工作报告，并对各项报告作出决议；听取和审议人民法院和人民检察院的工作报告。1980年县级以上人大建立常委会以来，自治区人大从四届人大到现在已经是第十届了。

二、人民代表大会制度在政治、经济和社会生活中的重要作用

50年来，自治区人大建设和人大工作走过了不平凡的历程，全区地方各级人大一直在探索中前进，在前进中不断发展，对推进改革开放和现代化建设，发挥了极其重要的作用。

（一）选举制度日趋完善

完善的选举制度是健全人民代表大会制度的基础。根据宪法和法律有关地方各级人民代表大会任期的规定，到2008年底，全区进行县级人民代表大会换届选举11次，乡级人民代表大会换届选举14次，设区的市人民代表大会换届选举和自治区人民代表大会换届选举6次。在选举工作上依法进行了重大改进：一是扩大了直接选举的范围。直接选举人民代表的范围由乡级扩大到了县级，县、乡级人大换届选举中，参加选举的选民都在90%左右，每届直接选出县级人民代表共2300-2500名，乡级人民代表共9000多名。二是改进了候选人的提名办法。选举代表时，不仅政党、团体可以提出候选人，选民或者代表10人以上联名也可以提出候选人，并且具有同等的法律地位。同时，这一提名办法在人大会议选举人大常委会组成人员和政府、两院领导人的工作中也得到了体现。在各级别选举中，均有选民和代表联合起来提名的候选人当选。三是推行了差额选举。在换届选举中，除国家机关领导人中的正职依法提名的候选人员只有1人时实行等额选举外，其他各项选举均实行差额选举，充分保证了选民和代表民主权利的行使。四是体现了民族区域自治政策。根据选举法、民族区域自治法的有关规定和自治区的实际情况，对回族和其他少数民族的选举问题作出了明确规定，使党的民族政策在人大选举中得到体现。1983年以来的6次自治区人大换届选举，代表中回族比例均在30%以上。特别是自治区十届人大419名代表中，有少数民族150名，占35.63%；回族145名，占34.44%，超过了回族人口占全区总人口的比例。常委会组成人员中回族占36%以上，自治区主席和副主席中回族占50%，充分体现了民族自治的特点。五是制定了选举工作的地方性法规。为了使选举工作依法有序地进行，1980年5月制定了《宁夏回族自治区实施〈选举法〉试行细则》，以后根据选举法的修订和选举工作的实践经验，对这个试行细则的一些内容作了3次补充修改。1989年8月，制定了《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方性各级人民代表大会选举法〉细则》。1995年8月和2005年5月，又根据修正的选举法两次对细则进行了修正。此外，在每次有选举议题的人民代表大会会议上，都制定了相应的选举办法。所有这些，使国家有关选举的法律规定进一步具体化，为保证选举工作的顺利进行提供了法律保证。

（二）地方国家权力机关的职权得到认真行使

1．立法工作。1979年7月，全国人大制定的地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，1982年宪法确认了省级国家权力机关的立法权。据此，自治区人大的立法工作开始起步，并不断探索和发展。截至2008年12月，自治区人大及其常委会共制定现行有效的地方性法规148件，批准银川市法规74件，为自治区各项事业的发展提供了重要的法制保障。

在制定地方性法规中，坚持以宪法和法律为依据，坚持把立法工作同改革、发展、稳定的重要决策相结合，坚持以人为本，坚持民主立法、科学立法，从自治区的实际情况出发，注意在实践中学习和总结经验，不断提高立法工作的水平和质量。一是经济社会立法统筹兼顾。为了适应改革开放和经济建设的需要，自治区人大常委会把制定经济法规作为立法工作的重点，兼顾了其他方面的立法。二是立法工作的步伐逐步加快。随着改革开放的深入、立法任务的加重，地方立法的步伐逐渐加快，制定法规的数量逐渐增加。三是立法程序走向规范。改革开放30年来，自治区人大及其常委会在立法工作实践中，不断摸索、总结，借鉴全国人大和外省区人大立法工作中的好做法、好经验，逐步形成了自己立法工作的思路及方法，致力于立法基本程序的建立和完善。1985年4月，制定了《宁夏回族自治区关于制定地方性法规程序的规定》，后经修改完善。1991年6月，通过了《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会制定和批准地方性法规程序的规定》。2000年，《中华人民共和国立法法》颁布实施。2001年，自治区第八届人民代表大会第四次会议制定了《宁夏回族自治区人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》。2004年，自治区人大常委会又制定了《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会立法听证条例》《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会公示地方性法规草案规定》。2005年，自治区九届人大常委会主任会议制定了《宁夏回族自治区制定地方性法规协调工作制度》。通过这些法规、规定，使自治区的立法工作从法规草案的提出、审议到法规的通过、公布、实行等各个环节的工作程序逐步得到了完善。四是加强立法的计划性。自治区人大及其常委会根据改革开放、经济建设和社会发展的要求，制定立法规划，按计划立法，避免了立法工作的盲目性。自治区七届人大常委会开始制定立法规划，确定5年立法工作的主要任务。为了落实规划，还要制订年度立法计划。

2．监督工作。监督权是人大及其常委会的重要职权之一。1979年五届全国人大二次会议对1978年宪法做了重要修改，决定县和县级以上地方人大设立常委会，这为人大进行日常性监督工作创造了组织条件。本次会议通过的地方组织法，规定县级以上人大常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，但没有具体规定监督程序。这一时期自治区人大主要抓自身建设，监督工作基本上没有开展。1986年，全国人大常委会对地方组织法再次修改，把宪法规定的监督职权从程序上作了一些规定，为地方人大及其常委会的监督工作提供了法律依据。自治区人大及其常委会严格按照宪法和法律的规定听取和审议自治区人民政府、自治区高级人民法院和自治区人民检察院的工作报告，审查和批准了自治区国民经济和社会发展计划的报告、自治区财政决算和预算执行情况的报告，提出质询。组织特定问题调查，进行任免等。从1990年开始，自治区人大及其常委会和全国其他省区一样，开始在监督方式上进行探索。1994年，全区各级人大普遍开展了代表评议工作，执法检查、述职评议、执法责任制、错案责任追究制得到发展和推广。2002年，自治区人大常委会制定了《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于对审判机关、检察机关办理案件实施监督的规定》和《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会预算监督条例》，对重大司法案件和预算监督进行了规范。

2006年，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。这部法律的出台，进一步明确了人大监督的指导思想，规范了监督的基本内容，完善了监督的具体程序，使宪法规定的人大监督方式有了更明确的内容，更具可操作性，有效避免了监督措施流于形式。为了贯彻实施监督法，规范自治区人大常委会的监督工作，常委会对涉及监督工作的地方性法规进行了清理，废止了《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于对审判机关、检察机关办理案件实施监督的规定》和《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会预算监督条例》。2009年，自治区十届人大常委会第十次会议制定出台了《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告办法》和《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》两项配套法规，。

多年来，自治区人大及常委会围绕贯彻党的基本路线和各个时期的中心工作，每年选择若干关系自治区改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议自治区人民政府、高级人民法院和人民检察院的专项工作报告，开展执法检查。听取和审议“一府两院”专项工作报告651个，依法审议决定了自治区政治、经济、文化等各方面的重大事项，作出各种决议、决定374项，推进了决策的民主化、科学化；先后对135项法律、法规的执行情况进行了检查，组织代表对“一府两院”的工作进行视察和评议，保证了国家法律、法规的贯彻实施，促进了依法行政和公正司法。

在监督工作方面，自治区人大及其常委会围绕宪法和法律、法规的实施，各个时期的主要工作以及群众反映强烈的问题，通过听取政府、“两院”的工作报告，政府组成部门主要负责人的述职报告，组织部分代表、委员对各方面的工作和法律、法规执行情况进行执法检查与专题视察，受理群众来信来访等形式，对自治区行政、审判、检察机关的工作情况进行监督。常委会机关还根据常委会会议讨论的内容和群众的反映，对自治区经济建设、社会治安、文化卫生、科技教育、民族工作和基层政权建设等方面的一些问题进行专题调查，并加强了对代表议案及建议、批评和意见的办理工作及群众来信来访工作。通过监督员活动开展，纠正了一些违法现象，促使解决了一些久拖不决的重要问题，支持和推动了政府、“两院”的工作。

选举和任免自治区国家机关工作人员。依法行使好人事任免权，体现了人民当家做主管理国家事务的一个重要内容，也是地方人大的一项重要的、经常性的工作。自治区人大及其常委会在行使人事任免权方面，经历了一个渐进的发展过程。从四届人大开始，截至2008年12月，自治区人民代表大会共选举了六届自治区主席和副主席、人大常委会组成人员、高级人民法院院长、人民检察院检察长和宁夏出席第六届至第十一届全国人民代表大会的代表。自治区人大常委会通过有关自治区人民政府个别领导任免，接受自治区人大常委会个别组成人员辞职和高级人民法院院长变动的决定46项，罢免自治区选出的全国人大代表1人，自治区人大常委会通过任命和批准任命1398人，免职472人。为了依法行使好任免权，加强对干部的监督，1988年8月以来，自治区人大及其常委会在任免工作上总结和完善了以往一些好的做法进行了较大的改进。一是规范任免材料方式。任免案的提名人应提供任免人的有关材料，包括基本情况、工作简历、德才表现、任职理由等，免职案应说明免职的理由。人事任免提请材料必须在人代会或者常委会会议召开前10天报送。报送材料经过审核后，提交主任会议或者大会主席团研究，由主任会议或者大会主席团决定是否列入会议议程。二是列入常委会或者代表大会议程的任免案，由提请机关的负责人在全体会议上介绍被任免人员的情况，并印发有关材料。三是改进了审议方式。在审议任免案时，将常委会全体会议改为分组会议，使常委会组成人员在审议时有更多的机会发言，提出自己的意见、建议。四是改进了表决方式。自治区人大常委会从七届开始表决人事任免时由举手表决方式改为无记名投票表决方式，有利于常委会组成人员根据自己的意愿更好地行使表决权。五是实行颁发任命书制度。常委会在通过新的一届政府组成部门主要负责人任命后，举行颁发任命书仪式，由常委会主任向被任命人员颁发任命书，并代表常委会向被任命人员提出希望和要求，被任命人员要进行履职表态发言。

（三）人大代表作用得到充分发挥

人大代表是国家权力机关的组成人员，肩负着代表人民行使国家权力的重大任务。人大代表在国家政权组织中的特殊地位和政治生活中的重要作用，是人民赋予、宪法确立和我国根本政治制度所规定的，做好代表工作、发挥代表作用是搞好人大工作的基础，也是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容。

自治区人大常委会为充分发挥代表作用，积极开展了同人民代表的联系和为人民代表行使职责的服务工作。1982年3月和1989年4月，自治区人大常委会先后制定了《宁夏回族自治区人大常委会和人民代表联系的暂行办法》《宁夏回族自治区人民代表大会工作暂行条例》，在常委会机关确定了专门负责人民代表联络工作的机构和工作人员。中央[2005]9号文件下发后，自治区党委召开了人大工作会议，研究和总结代表工作中的经验，不断改进工作方式，加强对代表活动的组织服务工作，拓宽联系代表的渠道，进一步密切同人大代表及人民群众的联系，支持和保证代表依法履行职责。

一是完善了代表工作制度。在总结工作经验的基础上，制定了《自治区人民代表大会议案处理办法》《关于加强和规范自治区人大代表活动的若干意见》《关于对自治区人大代表建议实行重点督办的实施办法》等工作制度，使代表工作进一步规范化、制度化。

二是落实知情权，改进代表活动的组织服务工作。认真指导各选举单位组织代表开展形式多样、内容丰富的经常性活动，坚持邀请代表列席常委会会议，参加执法检查和工作视察活动，定期向代表寄送有关资料，广泛征求代表对常委会工作以及法规草案的意见。领导班子成员定期走访代表听取意见，进一步密切与代表的联系。加强和改进代表培训工作。每届人大换届以后，都要通过各种形式，对区、市、县、乡四级人大代表进行培训，提高代表的综合素质和履职能力。

三是认真办理代表议案和建议。人大代表在代表大会期间提出议案、意见、建议，或者在闭会期间向“一府两院”提出批评、意见，是代表依法履行职务、管理国家事务的重要形式。自治区人大常委会把办理工作提高到尊重人民当家做主地位的高度，采取多种措施不断提高办理质量。建立集中交办制度。每年人代会后，自治区人大常委会和“一府两院”联合召开代表建议交办工作会议，部署办理工作。建立重点建议督办制度。每年筛选出涉及面广、情况复杂、群众反映强烈的问题，要求承办单位专题研究，重点解决。建立承办网络，将承办工作具体化，落实承办单位和具体承办人，强化承办人员的责任心。加强对办理工作的监督检查，建立了重点议题建议督办制度。每次人代会前，常委会都把办理工作列入议题，专题审议代表意见、建议的办理情况。会后对办理工作组织视察、检查。改进议案、建议的办理方式。代表议案、建议由会议期间收集延伸到会前和闭会期间收集，由会后答复发展到会中答复，现场办理。自治区五届人大以来，代表共提出议案47件、代表意见建议5199件。

为了使自治区的全国人大代表更好地发挥管理国家事务的作用，自治区人大每年有计划地组织代表就一些关系全局的重大问题开展一次集中调研和一次集中视察，让代表了解和掌握更多的情况，使代表能够在全国人代会上提出有深度有价值的意见建议。十届全国人大三次会议以来，自治区全国人大代表提出的关于将宁夏作为全国省级节水型社会建设试点、在黄土高原类型地区推广彭阳经验、解决宁夏中部干旱带农村饮水安全、尽早立项建设大柳树水利枢纽工程、恳请国家支持宁夏中部干旱带高效节水补灌工程建设、支持宁夏建设马铃薯种薯繁育基地等6件建议被列为全国人大常委会重点督办的建议。

（四）工作程序走向规范

随着人大各项职权的行使和工作实践经验的不断积累和丰富，自治区人大及其常委会工作的制度也从无到有，由粗到细，逐步完善。1985年，自治区五届人大常委会第十次会议制定了《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会暂行工作条例》，对常委会的职权范围、会议制度、工作机构、人民代表的选举、代表联系、视察工作、来信来访以及同市县区人大常务委员会的联系等做了明确规定。1988年，自治区第六届人大常委会第二次会议制定了《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会议事规则》。1990年4月，自治区第六届人民代表大会第三次会议制定了《宁夏回族自治区代表大会议事规则》。1997年，自治区七届人大常委会第二十七次会议又进行了修改，对常委会会议的召开、议案的提出和审议、听取和审议工作报告、质询、发言和表决等进行了规范。1998年1月，自治区第七届人民代表大会第六次会议进行了修正，议事规则对代表大会会议的举行、议案的提出和审议、地方性法规案的审议、工作报告的审议和计划预算的审查、选举、罢免和辞职、质询和询问、调查委员会、发言和表决等做了具体规定。以自治区人大及其常委会会议的议事规则的制定为标志，自治区人大及其常委会的工作基本走上了程序化和规范化。

（五）机构设置逐步健全

通过几次换届选举，自治区人民代表大会代表和人大常委会组成人员的结构逐届改善，议政能力不断提高。县级以上各级人大常委会机关建立以后，经过30年的发展，工作机构逐步完善，调配补充了工作人员。1990年起，乡镇人民代表大会主席团在闭会期间设立了专职常务主席，并配备了专职或兼职的工作人员。1990年、1991年，先后在固原、银南两个地区设立了人大工作联络处，作为自治区人大常委会的派出机构。1998年吴忠撤地设市，2002年、2004年固原和中卫两个地级市相继建立，成立了本级人民代表大会。

地方人大常委会设立只有30年，常委会的机构设置也是在不断探索和总结经验的基础上逐步加以完善的。自治区人大常委会的办事机构，在开始时只设了“四组一厅”（政法组、经济组、科教组、民族组、办公厅，均为厅级）。到1993年，将组改为委员会，设“五委一厅”（法制委员会、财经委员会、教科委员会、民族委员会、选举委员会、办公厅）。2002年，自治区机构改革方案中，将各委员会统一更名为工作委员会。2006年，又将农业与环境资源保护委员会分设为农业与农村工作委员会、环境与资源保护工作委员会。2001年，根据立法法成立自治区人大法制委员会。2009年，成立了财政经济委员会和内务司法委员会。

目前，自治区人大设立3个专门委员会：法制委员会、财政经济委员会、内务司法委员会。自治区人大常委会设立了8个工作委员会：法制工作委员会、内务司法工作委员会、财政经济工作委员会、教育科学文化卫生工作委员会、民族宗教外事侨务工作委员会、代表联络与选举工作委员会、农业与农村工作委员会、环境与资源保护工作委员会。自治区人大常委会办公厅是常委会的办事机构。

三、做好地方人大工作的经验与启示

党的十七大报告指出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度。”发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是各级人大及其常委会的根本任务。

（一）必须坚持正确的政治方向

坚持正确的政治方向，就是要坚持党的领导，高举中国特色社会主义伟大旗帜。只有在党中央和自治区党委的领导下，坚定信心，与时俱进，才能不断开创人大工作新局面。要始终把人大工作置于党的领导之下，通过法律程序把党的主张和人民的意愿上升为国家意志，保证党的路线方针政策在人大工作中的全面贯彻落实。把坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一作为根本政治原则，贯穿于履行职责的全过程。坚持“三者有机统一”，核心就是坚持党的领导，这是确保人大工作沿着正确政治方向前进的根本保证。多年来，常委会始终把坚持党的领导落实到人大依法行使职权上，坚持重点工作、重大问题向自治区党委请示报告制度，准确把握自治区党委的决策部署，通过法定程序把党的主张上升成国家意志。

（二）必须坚持社会主义民主政治建设

要切实履行宪法和法律赋予的职责，不断改进和加强立法、监督等各项工作，努力提高行使职权的水平，充分发挥地方国家权力机关在政治、经济和社会生活中的不可替代的作用。要进一步加强人大及其常委会的自身建设，不断完善民主议事的各项制度和程序，努力造就一支优秀的人大干部队伍，推动人大工作不断向前发展。不断完善和保证广大人民群众当家做主的各项制度，不断推进社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，扎扎实实地把社会主义政治文明建设推向前进。

（三）必须坚持把推动科学发展，促进社会和谐，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为人大工作的出发点和归宿

按照中国特色社会主义理论体系的要求，牢牢把握保证人民当家做主和执政为民的本质，从促进经济社会又好又快发展，维护广大人民群众根本利益出发，抓住事关国民经济与社会发展中的重大问题和人民群众普遍关心的热点、难点问题，开展立法、监督等工作，及时听取和审议工作报告，适时作出决议、决定，使常委会制定的地方性法规、监督的事项、决定的问题，更加符合推动科学发展、促进社会和谐，充分体现人民的意愿和要求。

（四）必须坚持充分发扬民主，严格依法办事

坚持按法律程序、法律规定办事，坚持集体讨论问题、集体决定问题，是人大常委会行使职权必须遵循的基本准则。无论开展立法、监督，还是决定重大事项、人事任免，都严格依照法律规定和法定程序，充分发扬民主，集思广益，根据多数人意见作出决定，形成审议意见，保证常委会的各项决策更加科学、民主。

（五）必须坚持紧紧依靠人大代表，密切同人民群众的联系

加强代表工作，为人大代表执行职务创造条件、提供服务是人大常委会的重要职责。坚持代表主体地位，自觉接受代表监督，注重调动代表执行职务的热情与积极性，注重发挥代表联系人民群众的桥梁纽带作用，注重发挥代表在经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中的骨干作用，使广大代表在人民代表大会期间，认真审议各项工作报告，积极建言献策，在闭会期间积极参加专题调研、视察和执法检查等活动，使人大及其常委会的工作充满生机与活力。

（六）必须坚持不断加强自身建设

自身建设是人大开展工作的基础和保证，直接关系人大工作水平和形象。解放思想，创新机制，是工作创新的动力和源泉。要通过工作制度和机制的不断创新、完善，促进自身工作向制度化、规范化、程序化发展，使人大的思想、组织、制度、作风建设有明显改进，人大常委会组成人员的政治、法律素质得到提高，议政能力不断增强，保证各项工作的顺利开展和不断提高。

（执笔：高宏）