Ⅱ 财税金融

公共服务体制与分税制改革

党的十六大以来，党中央提出了以“五个统筹”为主要内容的科学发展观，确立了构建社会主义和谐社会的宏伟目标。这是我们党站在新的历史高度，深刻分析目前所面临的形势，提出的重大战略决策，对于今后我国建设中国特色社会主义具有重要指导意义。建立和完善公共服务体制以及推行与之相适应的分税制改革，是全面贯彻落实科学发展观，建设社会主义和谐社会的重要条件。

一、构建和谐社会需要建立和完善公共服务体制

多年来，我国坚定不移地推行对外开放政策，进行经济体制改革，以经济建设为中心，取得了令世人瞩目的巨大成就。1978年，我国地区生产总值3624亿元，人均GDP379元，财政收入1132亿元，到了2005年，我国GDP达到了18.2万亿元，人均GDP达13944元（1720美元左右），国家财政收入突破3万亿元，分别增长50倍、37倍和28倍。在经济实现了快速持续平稳增长的同时，我国也出现了城乡以及区域发展不平衡、经济发展与资源环境约束加剧、经济快速增长与社会事业发展缓慢等一些不容忽视的矛盾和问题。这些矛盾和问题如果解决不好，将成为我国进一步发展的巨大障碍。

目前，人们感受最直接的就是表现在收入方面的四个差距：一是城乡居民收入差距，2005年已经达到了3.21:1；二是行业收入差距，1990年最高收入行业的收入是最低收入行业的1.72倍，2000年这个数字变成了2.63倍，有关专家测算2005年这个数字可能是5～6倍；三是个人收入差距，统计数据显示，最高收入者与最低收入者的收入差距，每年正以3.10%的增长速度扩大，基尼系数已经达到0.45，达到了国际公认的警戒水平；四是地区收入差距拉大，不仅东西部收入差距拉大，而且各省区市内部的收入差距也在拉大。如苏南和苏北人均GDP相差10倍；宁夏银川地区与南部山区的人均GDP相差也近10倍。

同时，广大群众对于就业、教育、医疗卫生等公共事业改革很不满意，在越来越多的社会公共服务（产品）被推向市场的同时，政府职能的转变却严重滞后，“越位”、“错位”和“缺位”现象严重，主要表现在三个方面：一是在政府应该承担主要职责的基本公共服务领域，各级政府的公共支出不断减少，造成了弱势群体获得基础教育和基本医疗保障的权利无法得到保障；二是在某些准公共服务领域由于国有部门的行政性垄断，产生了“挤出效益”，阻碍了行业准入和市场竞争，造成了这类服务的高成本、低效率；三是在某些由于信息不对称容易导致市场严重失灵的公共服务领域（如医疗卫生、教育、就业、保障等），在引入市场机制的同时，政府没有及时从“命令控制式”的传统行政管理模式转向建立起符合市场经济要求的现代监管体制，在服务的质量得不到保证的同时出现了价格、成本和机会的严重扭曲、不公。

这种发展的不平衡和差距，加上公共事业改革的某些“错位”，加剧了社会的不公平、不和谐。有专家测算，城乡差距如果加上公共服务（产品），可能在6倍以上。西部贫困农村的一些孩子上不起学，而城里的孩子待在教育资源优质的学校里，同时还在寻求课余时间上英语班、美术班、音乐班、舞蹈班等各类特长班、辅导班；农村医疗卫生事业的缺乏和高昂的医疗费用，让一大批农民得了病也不得不躺在家里“怡养天年”。这种境况如果任其发展下去，后果是不堪设想的。13亿人口，8亿在农村，如果我们不能及时保证大多数人基本的公共需求，在教育、卫生、社会保障极度贫乏的情况下，这些人口的素质就会下降，这会很快使我国失去劳动力资源优势，进而变成人口包袱，甚至会弱化乃至丧失国家竞争力。

为了解决这些矛盾和问题，党中央审时度势提出了以“五个统筹”为主要内容的科学发展观，着力构建和谐社会。在进一步完善社会主义市场经济体制的同时，将更多的目光和精力投向广大的农村地区和弱势群体，关注社会公平，积极推进政治体制改革和行政体制改革，实现政府职能的转变，加快建立社会主义公共服务体制，扩大并强化政府公共服务职能，为老百姓提供更多更优质的公共服务，将成为今后建设社会主义事业、构建和谐社会的必然选择。

二、建立公共服务体制对税制改革的新要求

在我国传统的计划经济体制下，几乎所有的社会服务 ——包括在市场经济国家里由政府提供的公共服务和私人部门提供的私人服务（如医疗卫生、文化教育、科技研究、文化娱乐、幼儿园、体育等等）都是由政府利用国有资产和财政资金举办的各类事业单位来提供的。如何在市场经济条件下推进和深化事业单位改革，并以此为契机建立起新的公共服务体制，将是我国为建立和完善社会主义市场经济体制而进行长期努力的一项重大战略任务。从世界各国在公共服务方面和我国公共事业发展的经验看，建立起中央和地方政府各有侧重、各自分担的分工服务体制是比较理想的选择。这里面有一个合理划分中央政府与地方政府在公共服务产品提供方面的职责的问题，从而对目前的分税制改革提出一些新要求。

（一）分税制改革应当建立在科学的中央、地方公共服务分工体制的基础上

1993年的分税制改革以来，我国中央、地方关系基本上是按照现代市场经济的要求进行调整，在一定程度上忽视了公共服务产品供给的有效性。下一步的中央、地方关系应当按照构建社会主义公共服务体制的基本要求做进一步的调整，搞好责任分工。按照公共产品公益性涉及的范围，中央政府原则上应当主要负责公益性覆盖全国范围的公共产品的供给，以城乡和区域公共服务均等化为重点，强化再分配职能。各级地方政府主要负责各自辖区内公共产品的供给，应当重点关注各自辖区内居民的实际需求，强化公共产品供给效率。

（二）分税制改革要建立在理清政府和市场关系的基础上，政府要坚持有所为、有所不为

根据市场经济的基本原则，分析哪些责任属于市场和社会、哪些责任属于政府，对市场化、社会化后有利于公共服务（产品）提供的，要坚决市场化、社会化；对市场化、社会化后不利于公共服务（产品）提供的，政府要真正负责地管起来。目前，对有些市场化、社会化不够的领域要继续市场化、社会化，过头的则应该由政府重新负起责任。

（三）分税制改革要分清各级政府的财权和事权

属于政府该办的事，例如，义务教育、医疗卫生和环保、发展环境等公共事务，应该按照其性质划清由哪级政府来负责，如果某项公共事务的责任属于上级，而实际执行在下级政府，上级政府应该给予下级政府足够的转移支付来执行这项任务。分税制改革应与行政体制改革和财政体制改革相配套，以利于建立和完善公共服务体制。

（四）转移支付的规则应透明化、制度化、经常化，以杜绝寻租行为，提高效率，避免浪费

我国分税制改革前“包干制”的许多不规范特征仍保留在现行的财政转移支付制度中，缺乏科学的确定各地转移支付规模的方法，透明度不高，不少地方政府（机关）热衷于进京“跑部钱进”要资金，这在一定意义上反映了目前财政转移支付受人为因素影响较大的实情。如果不加以规范，必然造成新的不公平，使中央通过财政转移支付实现宏观调控，通过提供公共服务（产品）平抑收入差距的意图落空，效率下降。而且，容易产生腐败行为，败坏党和政府的形象。因此，规范财政转移支付行为，制定公开透明的制度规则并使之经常化是十分必要的。

（五）要赋予地方政府部分税收自主权

我国幅员辽阔，地区差别非常大，上级政府不可能完全了解下一级地方的实际情形和需要，下一级政府也不可能完全依赖上级政府的转移支付来运转。因此，很有必要在坚持税权相对集中于中央的基础上，赋予地方政府适当的税权。尤其是县（市）级政府，作为一级政府也应该保留一定税项和税权，以支持当地公共服务事业的发展。

（六）分税制改革既要保证中央有较强的宏观控制能力，又要充分调动地方积极性

我国分税制改革必须“中央地方兼顾”。“初始财力与事权非对称，最终财力与事权相统一”的分税制模式是实现中央地方兼顾的一种理想途径。我国现行的财政框架设计主要是以经济上的分权为主，在大的格局上已经朝着有利于中央宏观调控上迈出了关键的一步。按照这种划分，中央适当集中财力是必要的，也是符合市场经济的基本规律的，有利于中央政府的宏观调控，有利于中央政府通过各种转移支付手段实现公共服务的均等公平。在这种情况下，不宜简单地强调过去计划经济时代的财权、事权对称。下一步要以提供基本公共产品为重点完善公共财政税收体制，尽快完善转移支付制度，使各级政府的财权与公共服务职责相对称、财力与公共服务的支出相对称。与此同时，把新增财政收入主要用于公共服务上，实现由经济建设型财政向公共财政型财政的转型。

三、当前分税制难以适应建立和完善公共服务体制的需要

（一）各级政府事权划分不清晰

公共服务的供给主要由政府来承担。各级政府在公共服务体制中的作用和地位，应通过明确的事权划分来确定。我国宪法只对各级政府间的事权划分做了大致的规定，1994年分税制出台时，各级政府的职责范围未能及时地作出明确、合理的调整，其后也没有逐步解决这一问题，因而各级政府事权模糊、不确定。一是各级政府涉足经济建设、招商引资、项目投资和企业经营管理过多，而承担的社会管理和公共服务方面的职能太少。二是中央与地方政府间事权相互交叉，混淆不清，而且时常上划下移。一些应当完全由中央承担的事务，地方也承担了一部分，如义务教育、气象及地震等管理职能；应当完全属于地方的责任，中央也承担了一部分，如地方事业单位发展；部分社会公共服务中央与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位。如我国养老保险由地方政府管理，而实际执行中中央政府又承担了大部分支出责任。三是省以下政府间事权划分更为模糊，时常处于变动中，而且地区之间差别较大。政府间事权划分模糊和不确定，致使政府间财权的划分存在着更大的不确定性，中央与地方的税收关系也处于模糊的不确定性之中。

（二）各级政府的支出责任与财力不对应

“越是上级政府财力越大，越是下级政府支出责任越大”这在当前是普遍现象。地方政府财政自给率普遍较低，支出责任与财力不统一，在中央政府和地方政府之间分别出现了“大马拉小车”和“小马拉大车”的失衡格局，甚至造成了不是法定借债主体的地方政府尤其是最基层的乡镇政府债务包袱沉重。一是近年来中央把省级政府的部分税收权力上收到中央，各省也依葫芦画瓢把地市政府的财政税收上收到省里，而地市一级则把县乡财政税收上收到地市，其结果是，大大削弱了县乡政府的财政力量。同时，随着改革的推进，中央把一部分公共服务责任放给省里，省里则往地市放，地市又往县乡放，而且公共服务责任从上往下放的同时，并没有伴随着足够的财政转移支付，因此形成各级政府财力和公共事务的支出责任不对称，中央财政的日子相对好过，省级过得不错，地市也还可以，而多数县乡政府实际上却是吃饭财政和赤字财政。二是在推进改革开放的过程中，一些改革措施在增加地方政府公共服务支出责任的同时又削减了地方政府的财力。如支持下岗职工再就业的优惠政策、启动房地产市场的优惠政策、支持技术创新和技术改造的优惠政策等，都会涉及营业税、个人所得税、企业所得税等与地方收入密切相关的税种，影响基层财政收入，缩减了其可用财力。

（三）转移支付制度不健全

1994年我国适应社会主义市场经济的要求实施了分税制改革，但没有及时构建合理配套的转移支付制度，转移支付制度的建设和完善明显滞后。公共服务体制的建设需要配套完善的转移支付制度做保证，当前我国转移支付已经不能适应公共服务体制建设的需要。一是均等化转移支付的总量偏小。1995年引入因素分析法利用公式计算中央对各省级政府的转移支付额度，但绝对数量十分有限。省级、地市级财政对县乡财政的转移支付力度更加不足。北欧各国非常重视通过转移支付提供平等的公共服务，保证区域的均衡发展，在挪威，100万人口的城市和20万人口的城市具有同等水平的公共服务，即所谓“通用城市”体系。二是转移支付结构不尽合理，专项转移支付比重较大。虽然根据国际经验，专项转移支付对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、推动地方经济发展等方面，具有使用方向明确、见效快、便于监督等特点。但是，在中央和地方政府支出责任划分尚不明晰的情况下，专项转移支付应有功能不能充分发挥，并带来一系列的问题，如地方财力有限的情况下，一些困难地区专款被挤占挪用，专项转移支付立项审批不规范，缺乏对资金使用的效益评估和监督等等。三是转移支付的规则不明确，政策制定主观性强，个人决策权力大，于是出现所谓“跑部钱进”的现象，地方政府要花费很多时间和资源和有关部委拉好关系来获取转移支付。四是没有真正建立转移支付制度。分税制改革之初，中央用“税收返还”的过渡性办法替代转移支付，1996年开始试行“过渡期转移支付办法”，而且数量甚少、“规范”的程度很小，至今我国还没有建立起真正规范的转移支付制度。

（四）地方政府税收体系不完善

当前地方税体系残缺严重，地方税收不能满足地方支出责任扩大的需要，不少地方通过开征基金、增加收费等来弥补财政支出缺口，在经济增长主导的前提下，地方政府在公共服务方面本来就较低的支出，还常常是“拆东墙补西墙”。一是地方税收体系几乎还没有税源广、税基厚的主体税种，地方税大都是些税源分散、征收困难的小税种。分税制改革以来，一些属于地方的税种，如固定资产投资方向调节税、农业税、牧业税等先后被取消，土地增值税、屠宰税等税种形同虚设。虽说从数量上看地方税有13个税种，占29个税种的45%，但目前真正属于地方主税种的只有营业税（铁路、各银行总行、各保险公司等营业税还不属于地方）、房产税、契税等。二是地方税收入比重呈下降趋势。近年来中央不断上收财权，中央地方共享税增多，共享比例向中央倾斜，在全国税收收入不断攀升的情况下，地方税收入比重却逐步下滑。分税制改革初期，地方税占全国税收总量一般为20%～30%，到2003年这一比重降至10%左右。三是1994年分税制财政体制改革，主要确定了中央与省级政府之间的分税制财政关系。在省以下这种分税模式却是有名无实，仍然延续着财政包干时期的做法。下级政府受到上级政府过多财政管制，加之财源逐渐萎缩，基层政府行使职权的物质基础越来越薄弱，甚至已经被动摇，如乡镇政府在农业税全面免除后，几乎没有了财源。四是一些地方税税种不完善，比如城建税（属附征税种）等都有待进一步完善，有的还要作重大的变革；内外资企业所得税的不统一，影响税收的公平性，也使税收制度更加复杂而低效；有的地方还以财政返回的形式代替税收减免，以鼓励某些产业。

（五）税收划分不规范

1994年分税制财政体制的改革，虽然进行了中央和地方的税收划分，但划分不规范且不稳定。一是中央与地方之间的税收划分的标准不统一，既按税种划分，又按行政隶属关系划分，还按行业和收入归属划分。税收划分不规范必然带来许多不利影响，并容易导致中央与地方税收征管的“越位”和“缺位”，出现政令不一等人为的不协调现象，不利于提高税收效率，不利于各级政府尤其是地方政府财源的归集。比如，个人所得税划归地方，不利于其收入再分配作用的发挥；企业所得税按行政隶属关系划分，易导致各级政府对其所属企业进行干预。二是过多采用共享税模式。按照1994年的改革思路，分税制财政体制的最终目标是通过逐渐完善中央税与地方税体系，逐步取消非规范的共享税。然而，1994年中央与地方的共享税种只有3个，占税种总数的10%，而目前共享税种数量则扩大到12个，占税种总数的31%；共享税收占全国税收的比重也由1994年的55%增至2003年的70%左右；共享比例也朝着向中央政府的一方攀升，中央政府逐步提高了分享比例。共享税的增加与改革目标相悖，使地方政府财力与逐步增加的公共服务支出责任不相协调。

（六）不完善的分税制加剧了公共服务的地区差距

我国改革的总体方向是实行社会主义市场经济体制。由于种种原因，各地在发展市场经济的过程中，区域差距越来越大。区域差距的存在，导致基层政府收入来源的差异，在转移支付制度不健全、不规范的条件下，基层政府收入不平等导致了教育、公共卫生、基础设施等公共服务供给的不平等。公共服务的不平等反过来又加剧了区域间的差距。资料表明，东、中、西部地区政府在义务教育投入水平上存在严重差距，同时各省内的教育投入也存在不均衡。另有资料表明，中国的健康不平等也是地域性的，富裕省份的平均健康结果更好。

（七）税收立法落后

现行税制中，只有为数不多的几个税收法规是由立法机构正式立法的，其余的都是以暂行条例等形式出现，不少暂行条例一用几年，甚至几十年。“费改税”进展缓慢，行政性收费过多，社会保障税等新税种又迟迟不出台。

四、按照公共服务体制推进分税制改革的几点思考

（一）明确划分各级政府的支出责任

首先理清政府和市场的关系，根据市场经济的基本原则，分析哪些责任属于市场和社会、哪些责任属于政府。在社会主义市场经济体制建设过程中，市场化、社会化不够的领域要继续市场化、社会化，不应该和不适合市场化、社会化的如义务教育、卫生和环保等公共事务，则应该由政府负起责任。当前各级政府要尽快、彻底地从盈利性的商品生产投资中退出，将这种盈利让渡给企业和个人，而其自身职能逐步向提供公共服务方面转变，这是划分清楚中央与地方支出责任的前提条件。二是政府以满足公共需要、提供公共服务为己任。按照提供公共服务的层次来明确各级政府的职能。全国性的公共产品由中央政府来提供，地方性的公共产品由地方政府来提供。对许多需要各级政府共同承担的事务应按照支出责任和受益程度的大小具体情况具体分析来确定各级政府职责范围。三是中央与地方之间要明确支出责任。按照各级政府提供公共服务的责任和实际执行的责任划分中央和地方的支出责任。如果某项公共事务的责任属于上级，实际执行在上级，支出责任在上级；如果某项公共事务的责任属于下级，实际执行在下级，支出责任在下级；如果某项公共事务的责任属于上级，实际执行在下级，上级政府应该以转移支付的方式将资金归集到承担具体事务的政府。在解决支出责任之后，就可以以此来划分财权与税源，使二者统一起来。

（二）简化财政管理级次

中间层次的政府，是联系中央政府与基层政府之间的必要桥梁，特别是对于大国更是如此。但中间层次的政府级次太多必然增加交易费用，降低效率。三级政府体制在国际上较为通行，不仅联邦制国家的政府体制是三级，单一制国家中也多采用三级政府。中国目前五级政府（中央、省、地市、县市、乡镇）体制下的分税财政体制，一方面不可能做到每级政府都有自己的税种和稳定的税收收入，同时造成转移支付链条过长，传到机制不灵，影响政府资源的使用效率，不适应公共服务体制和分税制改革的需要。目前，一些省份针对财政级次问题已经进行了若干试点性改革，是值得研究探索的。一是乡财县管乡用。进行农村税费改革、取消农业税的改革后，乡镇政府已经没有了自己的收入来源。从支出的角度看，原来乡镇支出的主要部分，如教师工资，已经由县级政府统一发放，公共卫生等其他支出的改革，也在进行中，乡镇一级的财政工作在逐步减少，由县财政代管乡级财政是可行的。二是省直管市、县财政的思路。地区一级政府原先曾规定为省级的派出机构，近年一些省份的地市合并后，有很多市级政府是由地区行署转化而来的，可以取消。同时地级市、县级市、县可以作为同级单位，都由省级财政直接管理。这样有利于分税制财政体制的完善和公共服务体制的建立，同时基层政府具备了了解当地居民公共产品和公共服务需求的信息优势，可以更加有效地为其提供公共服务。

（三）完善地方税收体系

地方政府存在的基本经济理由，是由于它能够有效率地提供满足本辖区居民需要的公共服务。设置地方税的意义即在于使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入以便提供这种公共服务。因此，在分税财政体制中，地方政府稳定的税收能力是应该首要解决的问题。一是确定地方税的主体税种，主体税种应同时体现收入功能和调节功能，并根据经济发展的不同阶段进行调整，目前主要可培育营业税和城建税为地方主体税种，往后逐步完善所得和财产课税制度，提高所得税和财产税的地位。二是适当扩大地方税权。分税制较完善的国家的地方政府在治理地方税方面都有一定的自主权，包括地方税的立法权、解释权和减免权等。我国幅员辽阔，地区差别非常大，很有必要在坚持税权相对集中于中央的基础上，赋予地方政府适当的税权。如让地方在对宏观经济影响较小的地方税种上拥有一定的解释权、减免权和税率、税目调整选择权；对那些不影响宏观调控和中央税基的地方税种的立法权也可下放给地方。三是合理划分中央税与地方税。中央与地方税收划分的理论原则大致有：（1）按税基特性划分。税基广的或富于流动性的税种应划归中央税；反之，应划归为地方税。（2）按税种的调节作用划分。对收入与财富具有再分配作用的税种、对经济波动有调节作用的税种应划归中央税，反之，应划归地方税。（3）按征税效率划分。由中央征收效率较高的税种应划归中央税，反之，应划归为地方税。完善我国目前分税制的税收划分格局，一方面应遵循税收划分原则，规范划分税收的标准，坚持按税种划分中央税、共享税和地方税，取消按行政隶属关系和按行业划分的不规范做法。另一方面应缩小共享税的比重，合理确定中央与地方共享税的分享比例，以保证地方的财政收入与支出平衡。四是积极推进“费改税”，非预算资金中的相当部分不具备费的特征，而具有强制性、无偿性、固定性，是地方政府在不具备税收立法权的条件下，为缓解地方财政困境，出现的以费代税的收费，如环境资源费、通行费、社保费等，应正视客观现实，加快“费改税”进程，将合理的、普遍性的收费改为立法征税。

（四）完善转移支付制度

当中央与地方的支出责任划分清楚后，同级政府间由于经济发展、自然条件、文化历史等因素造成的财政横向不平衡就要由转移支付来弥补。中央政府应以弥补地方财政缺口，缓解地区间发展不平衡，调动地方政府发展经济的积极性，加强宏观调控，解决特定的社会需要为目标。西方各国在健全和完善转移支付制度时，有以下几个共通的特征，我国的分税制改革和公共服务体制的建立应加以借鉴：一是转移支付公式化。中央政府将选取一些不易受人为控制的对地方财政支出有影响的主要因素，如人口数量、城市化程度、人口密度、人均GDP等作为实行转移支付的依据，公式化确定各地转移支付额，规范中央与地方之间的财政关系。我国目前转移支付采取“基数法”，从长远看，采用国际通用的“因素法”将是一个必然。二是转移支付法制化。编制转移支付预算，建立健全完整的司法预算程序，把转移支付预算上升到法律层次，杜绝随意性和不必要的行政干扰。三是转移支付制衡化。为保证转移支付制度的正常运行，应特别注意权责的划分和落实，形成有效的制衡机制。

（五）加强税法建设，深化税制改革

从长远看，各级政府间的财政关系和税收活动应当实现法制化、透明化。只有使地方政府的责任和权力具有高透明度，才能约束其短期行为，使长远利益得以实现。一是各主要税种及主要的税收征管规则应有正式的税收立法，以提高税收管理的立法水平，增强税收管理的权威性。明确划分两套税务机关的征管范围，防止税收管理的相互交叉或不到位现象的发生。二是按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则和实行有利于增长方式转变、科技进步和能源资源节约的要求，深化税制改革。完善农产品收购和加工的增值税制度，落实支持农业产业化重点龙头企业发展的税收优惠政策，促进社会主义新农村建设。完善促进西部大开发、东北地区等老工业基地振兴的税收扶持政策。实施有利于资源节约、环境保护的税收政策，促进资源节约型、环境友好型社会建设。完善支持循环经济发展的税收政策。完善资源综合利用和再生资源回收的税收优惠政策，推进工业废物综合利用和废旧资源回收利用。完善就业再就业税收政策，进一步发挥税收在促进就业再就业中的积极作用。完善鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的税收政策。

戎生灵

2006年10月