关于江苏、东北三省贯彻实施《行政许可法》转变政府职能的学习考察报告

根据《自治区党委办公厅关于印发2004年全区重点调查研究题目的通知》精神，由自治区政府研究室、法制办组成考察组，于2004年5月21日至30日，调研组分赴江苏和辽宁、黑龙江、吉林，对四省贯彻实施《行政许可法》、转变政府职能的做法和经验进行了学习考察。四省确有许多好的做法和成功经验，值得我区借鉴，现报告如下。

一、四省贯彻实施《行政许可法》的成功做法

（一）加强组织领导，创新工作机制，精心组织实施

四省由省委、政府有关主要领导亲自布置，召开行政领导班子会议，专门研究《行政许可法》的贯彻落实工作；普遍召开了动员大会，传达贯彻国务院会议精神，部署具体工作。成立了由行政一把手任工作领导小组组长，由法制工作机构牵头、政府各职能工作部门积极参与、广泛征求基层意见的有效工作机制。

（二）建立激励约束机制，狠抓学习、宣传和培训工作

一是突出重点，分类培训。黑龙江省采取举办厅局级领导干部、市县领导干部、法制机构工作人员、行使行政许可权的工作人员和县级以上政府办公室工作人员培训班，分级分批培训有关人员。吉林省法制办分别对市、州、县（市、区）和省直领导干部、市县政府法制部门和省直厅局法规处的人员、行政许可实施人员和行政执法人员分类分别进行了全面培训。二是狠抓宣传教育，让人民群众知晓法律。利用报刊、电视、互联网等舆论宣传工具，开辟专栏、开展大型户外宣传活动、编写《行政许可法》知识问答手册、举办《行政许可法》电视知识大奖赛等，广泛深入地进行了宣传。三是建立激励约束机制，提高培训工作的实际效果。辽宁省、黑龙江省法制办负责全省执法人员培训、考试、发证，对考试不及格者暂扣执法资格证，补考仍不及格者，调整其工作岗位。南京市将培训成绩记入《中华人民共和国国家公务员培训证书》，作为任职、年度考核的重要依据。

（三）清理工作认真扎实，机制创新，注重实效

江苏省在2002年10月公布取消省级行政设定176项、改变管理方式3项的基础上，今年4月经认真清理又公布取消85项，不作为行政审批88项，取消前置审批73项。南京市将48件地方性法规列入清理目录，经过市人大常委会主任会议研究，将处理方案成熟的首批26件法规中的54项许可事项，拟通过修改废止法规予以取消（含部分取消）。辽宁省截至今年3月底，已经清理各类文件13万件，在涉及行政许可的文件中，拟修改1344件，拟废止2104件。吉林省在近3年内清理了1157件地方性法规、规章及其他规范性文件，通过法规程序废止了345件，占文件总数的30%；对1103个行政管理项目，取消388项，下放51项，占项目总数的40%。对省级自行设定的行政管理项目仅保留45项。黑龙江省清理工作已于今年4月30日结束，这次清理出行政许可、行政审批1453项，行政许可事项拟保留447项、取消97项、待定87项，行政审批拟保留288项、取消45项、等待国家清理结果公布后再行认定的298项，取消没有法律、行政法规依据的省设定收费项目94项，拟取消没有法律、行政法规依据的省设定的年检规定35项；对省政府及省直部门涉及行政许可、行政审批事项的文件，拟保留52项、待定75项、废止或者部分废止120项。

（四）加强配套制度建设，坚持有废有立

黑龙江省建立起了包括行政许可设定制度，相对集中行政许可权制度，一个窗口对外制度，联合办理、集中办公制度，方便公民、法人和其他组织申请行政许可的程序制度。吉林省实行了立法听证制度、行政复议案件通报制度和依法行政考证制度。江苏省制定了实施行政许可听证程序规定、行政许可过错责任追究规定、设定和实施行政许可监督规定。实行审监和审检分离制度，对部门领导和审批人员定期进行责任检查。大连市形成了实施行政许可规定、行政许可听证实施规则、申诉及检举办法和重大事项备案及统计制度。

（五）实行责任约束，强化监督机制

黑龙江省由法制办牵头，纪委、监察厅等部门共同组成联合执法检查组，明查暗访，对群众反映的重点执法部门和岗位进行随机检查，效果良好，得到中央及国务院的首肯。吉林省采取通过新闻媒体征寻行政违法线索、召开座谈会、深入企业和群众进行暗访等方法，组织全省行政执法检查，对检查中发现的问题进行点名通报，并对通报问题进行跟踪复查。为了促使各级行政执法机关强化自我约束，提高执法水平，四省还建立了行政错案通报制度，对上年度在执法行政机关行政诉讼中败诉以及在行政复议中被撤销、变更和责令履行的案件情况进行通报，并对行政复议“空白县”进行点名通报。

（六）积极探索相对集中行政处罚权制度和相对集中行政许可权制度，使行政许可制度更加完善

辽宁省实施相对集中行政处罚权制度和相对集中行政许可权制度，实行“一站式”审批，组建综合执法队伍，解决行政管理体制中的职权交叉、审批环节过多、行政许可过滥和执法机构膨胀等问题，先后在大连、沈阳、营口、抚顺、本溪5市进行试点，行政执法队伍由5600人减少到2400人，投资环境得到了根本改善。《行政许可法》颁布后，根据《行政许可法》的规定和本省实际，出台了《关于实施相对集中行政许可权制度的指导意见》，对相对集中许可权的范围、审批程序、队伍建设、监督检查等作出了具体规定。吉林省为了规范和制约行政自由裁量权，解决自由裁量权过大导致执法不公、执法不严的问题，在工商、地税进行了细化自由裁量，压缩自由裁量空间，减少执法随意性的试点工作，使办人情案的现象明显减少，现已在全省交流和推广。

二、转变政府职能，推进法治政府建设的成功做法

《行政许可法》的颁布实施，为转变政府职能、建设法治政府创造了契机，奠定了基础。四省从以下方面做了积极探索。

（一）依法界定政府职能，由全能政府向有限政府转变

各地通过贯彻实施《行政许可法》，依法理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，减少了政府的微观管理职能，加强政府的监督管理职能，完善社会管理体制，建立健全各种应急机制，加快公共基础设施建设，健全公共服务系统，使政府职能在转变中有进有退、有所为有所不为。

（二）全面推行政务公开，促使决策透明化

四省把全面推行政务公开制度、推进电子政务建设作为政府职能转变的突破口。吉林省成立了政务公开联席会议和领导小组，突出群众关心、社会关注、与群众利益关系密切的事项，通过实行“点题公开”、开通“政务公开大篷车”、采取“一张明白单”、“一份监督卡”等形式加以公开。目前，全省各级政府及其工作部门公开事项45000多项，公开承诺26000多项，设立政务公开栏25000多块，建立公开办事大厅1300多处，设立投诉举报电话7400多部。1999年底，在全国率先开通了“118”省长电话，到目前为止，共接到群众电话投诉5.4万件，需办理的2.6万件，办结率达100%。辽宁省、江苏省多个部门还实行了行政审批流程查询、表格下载、在线填报、批复信息反馈等在线服务。

（三）加快改革步伐，建设服务政府

四省都把便民服务中心作为行政审批制度改革、提高政府工作效率的主要载体和重要途径，作为本地区便民服务的民心工程、高效政府的形象工程、招商引资的窗口工程、遏制腐败的阳光工程，实行强力推进，不断完善提高，取得了很好的成效。一是行政审批服务中心建设速度加快。江苏省全省现有13个省辖市建立了三种形式的便民服务中心，即：行政审批服务中心、投资项目审批一站式服务中心、“电子政务”大厅。辽宁省已有11个市47个县（区）建立了行政审批服务中心，全省各市的“中心”平均面积3000平方米，平均进“中心”部门34个、项目312个、服务窗口54个、派驻人员115人、日均办理500件。鞍山、锦州、铁岭市所属县（市）区都建立了行政审批服务中心，形成了市、县（市）区两级行政审批服务体系。吉林省建立了省政务大厅，把省直46个部门的892个行政审批项目集中起来，实行“一站式”办公和“一厅式”服务，规范了行政行为，提高了政府效率。二是服务中心的综合服务能力不断提高。江苏省连云港市已实现了清理整顿后保留下来项目中的96%能够进中心办理，辽宁省沈阳、朝阳两市保留的行政审批项目94%进入了行政审批办事大厅，在全国居于前列。三是管理机制和服务形式不断创新。辽宁省和江苏省建立窗口首席代表制度和行政审批专用章制度，对窗口充分授权，增加即办项目和既受理又办理的承诺项目，使更多的行政审批项目能在窗口一线直接办理，使办件数量迅速地增加。辽宁省要求全省各市中心的即办项目占进中心项目的比例要达到25%以上。鞍山市中心即办项目86项，约占进中心项目的30%，即办件数占总办件数的80%以上，居全国先进水平。南京市政府“电子政务”大厅目前正在准备结合政务公开与“电子政务”建设，积极探索“数字电文”等新的许可手段，提高行政许可的办理效率和服务水平。连云港等地进一步推进政务公开，开通了168语音查询系统，该系统含办件咨询与办件结果查询两部分，更加方便了服务对象。四是实施“提速工程”，提高承诺服务效率。江苏省中心会同窗口单位对承诺项目进行梳理，减少环节，简化手续，缩短时限，承诺件的办结时限普遍缩短50%以上。沈阳市承诺件平均办结时限从13个工作日缩短到4个工作日，审批时限缩短了69%。五是改革审批方式，推广实行并联审批，推行“窗口式办文”制度。江苏省、辽宁省推行重大事项联审联办制度、行政主管部门联合审批制度，并在企业登记注册中率先实行并联审批。辽宁省省政府部门有147项行政审批项目实行了主办部门审批制，75项行政审批项目实行了联合审批制。省政府还下发了《辽宁省企业登记注册“并联审批”方案》，省及各市普遍推行企业登记注册并联审批，把企业设立的前置审批由串联改为并联，实行“工商受理、抄告相关、同步审批、限时完成”。江苏省连云港市配合联合审批工作，印制了联合审批《一本通》或《一卡通》，使原来需要两个以上审查环节的承诺件，普遍减少到一个环节，由过去的承诺件变成了即办件，从而使即办件数量翻了5倍多。辽宁省省政府有100多项行政审批项目实行了“窗口式办文”制度。六是行政审批网络建设取得了新的突破。江苏省加大行政审批服务网络的体系建设力度，通过横向延伸建设使行政审批服务中心覆盖面越来越广；通过纵向延伸建设，使行政批复一直下沉到乡镇。一些地区在市本级试行了区和镇（乡）两级审批办证服务代理员制度，其服务网络已覆盖到各个乡镇；多数地区通过建设分中心，使中心的覆盖功能更加强大。

（四）强化依法行政，建设法治政府

一是在切实搞好地方性法规、规章和规范性文件清理的同时，加强地方立法工作。黑龙江省近两年在认真清理、废止和修改了一大批过时的地方性法规、政府规章和各级各类规范性文件的同时，按照“少而精”的原则，使地方立法工作取得了新的进展。制定的《黑龙江省湿地保护条例》、《黑龙江省格式合同条款监督条例》、《黑龙江省退耕还林管理办法》、《黑龙江省城市居民最低生活保障规定》等地方性法规和省政府规章，突出了地方特色，有的还填补了国家立法的空白。大连市政府已经着手制定《大连市实施行政许可程序规定》、《大连市行政许可决定申诉检举办法》、《大连市重大行政许可决定备案办法》和《大连市行政许可统计制度》等6项相关配套规定。二是进一步规范行政执法行为。四省全面推行行政执法的公示制度、说明理由制度、听取意见制度、罚缴分离制度以及权利救济制度，确保了行政机关作出的行政行为合法、适当。大力推行行政执法责任制、评议考核制和过错追究制，并建立相应的奖罚制度，激励和约束行政执法人员严格执法、公正执法、文明执法。三是强化对行政权力的监督。黑龙江省近些年省人大和省政府出台了一系列强化行政执法的地方性法规和省政府规章，初步建立起了行政系统内部监督体系，使外部监督的作用日益明显。今年省政府法制办组织了一次对行政执法的暗访监督活动，在全省引起了很大反响，对加强“两风”建设、提高各级行政机关的依法行政水平起到了很大的推动作用。吉林省从1987年就开始连续由政府组织全省行政执法检查，确定检查的重点内容，依据职责分工，依法严肃处理。省政府法制部门对各类违法案件中的典型案例进行汇集整理并点名通报，这种方式在各级行政执法机关中引起了很大震动，效果十分明显。四是加强行政执法和行政执法监督队伍建设。

（五）完善决策程序，建立科学决策机制

四省基本都建立了社会听证制度和专家审查（咨询）制度。对关系国计民生和社会公众利益的重大行政审批项目，推行社会听证制度。对专业性和技术性较强的行政审批项目，实行专家审查（咨询）制度。制定了政府重大决策程序规则，明确决策机关的法定权限和程序，建立和完善重大事项集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度以及决策责任制度。

三、几点启示

1.各级政府领导要高度重视，主要领导要亲自负责，带头学习和掌握《行政许可法》及相关法律知识，切实转变观念，提高认识，提高依法行政的自觉性，加大贯彻实施《行政许可法》的力度。

2.各级政府要按照《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》（国发[2003]23号文）以及国务院一系列决定和通知的精神，从人力、财力、物力等方面给予法制工作机构（法制办）大力支持，创造良好的工作条件，督促法制工作机构更好地发挥行政立法和执法监督的职能。

3.要尽快建立和完善实施《行政许可法》的各项配套制度，积极探索创新依法行政的工作机制，确保《行政许可法》更好地贯彻实施。

4.强化对依法行政的监督和检查，从组织机构、人员配备、监督检查制度和处罚机制上予以保证。全面实行行政执法责任制、评议考核制和错案追究制，从严治理行政违法、违规行为。自觉接受外部监督，真正把各级政府的行政行为置于广大人民群众和社会舆论等的经常性监督之下。

5.要加强对广大行政机关工作人员的法制教育和培训，特别是对行政执法人员的管理和培训，提高行政机关工作人员的执法水平和行政执法队伍的整体素质。

6.要加强全方位的法制宣传教育，在全社会营造浓厚的依法行政的良好氛围。

戎生灵 张海晏等

2004年7月