关于进一步发挥我区土地资源优势规范项目建设用地的调查报告

全国进一步治理整顿土地市场秩序工作电视电话会议精神以及国土资源部11号令下发以来，我区各地、各有关部门采取切实有力的措施，纠正了一些土地利用上的违规行为，规范了土地市场秩序，取得了比较明显的成效。中央采取果断措施整顿土地市场秩序非常及时，非常正确，我们应当坚定不移地贯彻执行。但在遵守土地法律、法规和规范土地市场秩序的前提下，如何发挥我区土地资源优势，支持全区经济社会快速发展，迎接十六届三中全会后的新一轮改革开放高潮，至关重要。为此，我室近日组织力量对我区项目建设用地情况进行了调研，并就今后如何规范建设用地行为，扩大招商引资规模，加快社会公益事业发展，与基层的同志做了一些探讨。

一、基本情况

近年来，我区认真贯彻落实保护土地的基本国策，坚持开发利用与有效保护相结合，不仅实现了耕地占补平衡，而且还保持了耕地面积净增的态势，为经济建设和社会发展提供了有力保障。在土地开发利用中，通过政策引导，加强了政府的宏观调控，较好地维护了土地市场秩序，促进了土地市场的发育。截至目前，全区通过报批占用土地200宗，占用面积1504.2公顷，其中经营性用地69宗，通过“招拍挂”方式出让土地面积100.73公顷，土地收益34982.3万元；非经营性用地131宗，通过划拨、协议方式出让土地面积1396.9公顷（其中耕地866.97公顷）。

1.土地储备的效果开始显现。一是进一步培育和规范了土地市场，促进了城市存量土地的有序流转；二是落实了城市总体规划，加快了新项目建设和旧城改造；三是盘活了企业存量土地资产，支持了企业转制改造；四是增加了政府土地收益，避免了国有土地资产的流失，有效地积累了城市建设资金。仅银川市2002年实行招标拍卖出让的10宗土地中，出让成交价就比基准地价高2866万元，2003年第一批挂牌出让的5宗土地中，成交价比挂牌价高980万元。

2.经营性土地使用权“招拍挂”进展速度较快。去年7月以来，全区经营性土地采取招标、拍卖、挂牌出让方式出让的有119宗，出让面积172.75公顷，收取出让金47043.3万元。其中今年以来，全区有16个市、县（市）推行了经营性土地“招拍挂”制度，共以“招拍挂”方式出让土地66宗，出让面积80.75公顷，收取出让金28350.3万元，比1999年至2002年的总和还多近5000万元。

3. 政府对土地交易的宏观调控能力加强。经营性土地使用权采取“招拍挂”制度以来，我区各地、各部门科学编制、严格实施土地利用总体规划。在正确运用行政手段的同时，完善法律、经济手段，严格控制土地供应总量，优化土地利用结构，加强了对市场的监测和分析，公开市场信息，建立快速反应机制，对土地市场做到了适时有效调控。目前，大部门市县区先后制定了与土地市场建设相适应的土地收购储备、上市交易的六项制度，80%的市县成立了土地收购储备中心，收购储备了一定数量的城市存量土地，国有土地出让收益已成为城市建设的主要资金来源。

4.土地有形市场秩序初步规范。按照全国治理整顿土地市场秩序工作部署“一要抓紧、二要从严”的精神，我区切实解决了土地市场存在的突出问题，促进了土地市场健康发展。据统计，全区共清查出圈占集体土地689宗，圈占土地面积35.75公顷；划拨土地用于房地产开发或改变为经营性用地135宗，面积28.19公顷，已补收土地出让金24.68万元；属于非法转让、交易土地40宗，涉及土地面积3.94公顷；闲置土地137宗，面积270.84公顷，已收回58宗，面积146.26公顷，限期开发利用5宗，面积3.2公顷，政府收回储备2宗，面积78.9公顷。

5.耕地做到占补平衡，略有盈余。近年来，我区结合实际情况，把科学编制、严格实施各级土地利用总体规划列在工作首位，实行严格的耕地保护措施。城市建设用地坚持“占补平衡”的原则，目前，银川市、吴忠市、石嘴山市、固原市的土地利用总体规划已通过国务院批准实施，都能做到占补平衡，全区基本农田保护面积105.3万公顷，占全区耕地总面积的83%。连续14年耕地面积保持净增，净增面积达到17.82万公顷。

二、存在问题

1.土地储备制度存在的问题。一是土地整理储备中心现在还很难具备足够的土地开发能力。仅银川市土地需求与收储的缺口至少在20%以上，很难满足各类建设发展的用地需求。二是收购储备资金难落实。土地收购储备中心是一个事业单位，事业单位在操作的过程中，靠财政拨款完成土地储备很难有保障，银行贷款风险又大，且一旦储备土地较长时间不能出让，将会增加储备成本。三是土地储备的法律支撑条件还不完善。在现行的法律法规中难以找到具体确切的依据。1999年1月1日实施的《土地管理法》对政府如何建立土地储备机制，行使土地统一收购权也没有明确规定。

2.开发区、工业园区用地问题。一是园区建设论证不足、存在盲目扩张现象。个别市县不考虑有无项目，一搞就是几个园区，动辄用地上千亩（66.67公顷）、上万亩（666.67公顷），大量占用土地，造成园区内土地长期闲置；二是有的园区不经过科学论证，特色不突出，产业布局雷同，造成工业园区之间的无序竞争，“工厂搬家”现象严重；三是征地补偿不落实，侵害农民利益。有的市县为了低价向投资者供地，违反法律规定，压低征地补偿标准，长期拖欠征地补偿费，被征地农民的生产和生活不能依法得到保障，由此引发了农民上访，影响社会稳定；四是房地产开发商圈占土地时有发生。有的工业园区不能严格按项目规划用途征用土地，有的在园区内搞房地产开发，有的随意改变征地用途，扰乱了正常的土地市场秩序。

3. 城市土地利用总体规划需进一步完善。吴忠市区土地利用总体规划载明，到2010年城市规模为14.7平方千米，但在地改市后的四年间，城市规模已经超过了15平方千米。银川市规划到2010年城市规模为76平方千米，由于行政区划调整和大银川战略的实施，目前，城市正处在加速发展阶段，原定的规划已不能适应城市化、工业化进程的需要。

4.项目建设用地程序复杂，审批时间过长。据反映，项目审批一般都需要2～3个月，再加上建设施工期短，等拿到批复再施工，往往错过黄金施工期，这是一些项目未批先建的原因之一。

5.新增建设用地审批规费收费标准偏高，影响城市基础设施建设和公益事业发展。

6.我区周边地区在土地政策上提供的优惠，对我区形成强大压力。据了解，与大武口区相邻的乌海市，以“零地价”出让土地使用权进行招商引资，使本应落户我区的一部分项目投资商远走他乡。

三、对策建议

在我区处于区位劣势的条件下，土地资源是我区招商引资可凭借的一大优势，在不违背国家法律、法规的前提下，如何利用好、发挥好我区的土地资源优势，加快招商引资步伐，促进宁夏经济建设，这是一个值得认真调查研究的问题。对此，通过调研，我们提出如下建议。

1.统一思想认识，处理好规范与发展的关系。宁夏是经济和社会发展相对落后的省区，加快经济、社会发展始终是我们需要紧紧抓住的第一要务。因此，在利用土地资源优势加快城市化建设和招商引资过程中，不妨采取“先发展、后规范”、“边建设、边规范”的原则，把发展和规范有机结合起来，防止“一管就死，一放就乱”。

2.强化政府调控能力，提高土地利用率。为了既切实保护耕地，又能加速工业化、城市化进程，应在全区范围内实行自治区统一规划协调的“占补平衡”。各市县城市建设占用耕地要通过局部调整，先争取实现市县一级总体平衡。各级政府要加强对土地市场的调控能力，加紧建立土地收购储备制度，实行“一个渠口进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的供应机制，做到政府集中统一供地，防止违法占地，抑制投机炒作。

3.整合资源，节约用地。要对全区各类经济技术开发区、工业园区进行整合，按照“一区多园、一园多点”的模式，科学规划和建设。对此，建议对自治区级各类开发区、工业园区进行科学论证，按照产业、地域合理分工原则进行整合，不符合基本建园条件的坚决摘牌，保留下来的园区、开发区比照国家级经济开发区的优惠政策，实现政策统一，避免无序竞争和简单的“工厂搬家”，塑造各具特色的园区、开发区发展格局，以最大限度节约土地、高效利用土地。

4.对不同类型的项目用地，采取不同的政策措施。①对国家重大项目的基础设施建设和社会公益事业项目建设，按照国家有关规定进行统一划拨；②对符合国家产业政策的工业项目，按项目报批，协议转让土地；③对于商业、娱乐和商品住宅项目占用土地，必须通过国土资源行政管理部门统一招标拍卖挂牌出让；④对利用荒地、滩涂发展生态、种养项目，可无偿划拨，有限期使用；⑤要特别重视对社会公益事业，包括学校、各类群众文化设施、科技场馆、医疗卫生设施建设的用地供应，能无偿划拨的尽量无偿划拨，实在需要协议出让的，政府应控制其协议价上限，以支持各项社会公益事业的健康发展。

5.利用土地资源优势，加大招商引资力度。成功的运作项目是合理有效利用土地的重要途径。全国开展各类开发区清理整顿，必将使东部沿海地区用地指标更加紧张，地价更高，这对我区各类工业园区招商引资，做好项目工作是大好机遇，我们要利用这一契机，优化和提升服务环境，完善政策措施，加大招商引资力度，进一步做好项目工作，尤其是要做好大项目工作。自治区应根据各类开发区、工业园区占用土地的不同情况，适当调减新增建设用地有偿使用费标准，也可根据实际情况缓交应上交自治区部分的使用费；各市县的开发区和工业园区也可采取灵活的“口袋”政策，对引进符合国家产业政策的项目，缓交或减交土地出让金（土地使用配套费），以吸引优质项目更多地落户我区。

6.切实做好失地农民的安置工作。对于在城市建设和重大项目建设中失地的农民，一是采取各种有效措施解决其居住问题；二是在有条件的地方，通过土地承包使用权调整做到耕者有其田；三是将完全丧失土地的农民全部转为城市户口，并采取切实措施援助其就业。对于这一部分农民中丧失劳动能力的可纳入城市低保；对青壮年可通过培训，努力创造条件实现再就业，银川市在这方面的做法值得全区借鉴。

7.切实保护农民的切身利益。农民的耕地被征用后，给农民的补偿部分，按照有关规定如数兑现到农民手中，不得层层截留或挪作他用。

8.结合我区“十一五”发展规划的编制，搞好各级土地利用总体规划的修编工作。土地利用总体规划的修编要体现前瞻性、科学性、系统性，以适应全区经济和社会发展的需要。

戎生灵 张海晏 周鸣和 张建新

2003年10月