新形势下农村基层民主政治建设的现状与思考
贺兰县委组织部电教主任
第38期贫困地区乡镇
领导干部培训班学员
近年来，在各级党政组织的共同努力下，农村民主政治建设得到了进一步的加强，尤其是《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）的颁布实施，使村民自治正式进入法制化轨道，标志着农村基层民主政治建设进入了一个新的阶段。但是，正如邓小平同志指出的，民主是一个渐进的过程，在具有两千多年封建历史，经历了几十年计划经济体制，经济文化又比较落后的广大农村搞民主政治建设，绝非一朝一夕之事，需要我们长期探索和努力。
一、当前农村基层民主政治建设的进程和现状
新的《组织法》颁布实施后的村委会换届选举，被称之为农村参与者最广泛的一场“民主练”。由于村委会的合法性建立在村民直接选举基础上，其民主性和权威性大大增强，呈现了一些新情况和新特点。
1.农民群众的参选热情空前高涨，表达了强烈的民主意识和法治意识。由于各级党政组织在换届选举前认真宣传好《组织法》，精心做好换届选举的各项准备工作，完全摒弃了原来那套“我定人，你画圈”的所谓民主选举，农民群众称村委会换届选举是政治上的“土改”，从而激发了空前的参选热情。各村凡选举之日，除特殊情况无法参选外，选民几乎全部参加投票，其参选主动性之强、参选率之高前所未见，农民群众表达了强烈的民主意识和法治意识。与此同时，出现了村民公开竞选村委员、村主任的新情况，对有关换届选举的法律之熟、监督之严也是前所未见。
2.村级干部队伍的建设和管理得到加强，为农村民主政治建设奠定了坚实的组织基础。一是加强以村党支部班子为核心的村级配套组织建设，采取一调、二派、三充实的办法进行调整充实。以贺兰县为例，2003年以来，全县共调整村党支部书记25名，调整村委会主任18名。目前，全县村干部平均年龄为43岁，80%以上的达到初中以上文化程度，绝大多数村级领导班子结构合理、团结协作、整体功能强，并能够带领群众致富奔小康。二是结合每年冬季开展的基层组织集中整建工作，由村社干部、党员和村民代表对村党支部书记、村委会主任及村“两委”其他成员进行民主评议和民主测评，及时解决党员干部队伍中存在的突出问题。三是建立了村党支部和村党支部书记档案，对村级干部实行动态管理。各乡镇注意做好村级后备干部的培养工作，进行重点培养。
3.通过民主选举，培养和锻炼了农村基层党组织进行民主管理的能力。长期以来农村基层党组织习惯于“代民做主”，大事小事都由村党支部讨论决定，缺乏一套民主程序，以至于村务工作往往是“党员干部苦干实干，普通群众随随便便，个别群众凉话连篇”。长此以往，造成部分村党支部书记家长制作风比较严重，民主意识不强，民主实践缺乏，民主经验不足，个别党支部书记甚至漠视民主，视有不同意见的村民为刁民，唯我独尊，损害了党在群众中的形象，破坏了党群关系，影响了基层党组织的凝聚力和战斗力。通过村民委员会的民主选举，党员干部积累了民主经验，从中培养和锻炼了民主管理的能力。
目前，基层党支部尤其是党支部负责人已普遍认识到民主政治建设的重要性和民主管理的权威性，并在头脑中培植了法治意识。一些村书记谈到，家长制作风行不通了，今后讨论决定事情绝不能忘了还有村民会议和村民代表会议，要讲法律了，否则作出的决定是违法和无效的。
4.基层民主政治建设得到进一步加强。近年来，各级党政组织坚持把乡镇（场）政务公开、村务公开以及民主管理作为“民心工程”、农村基层组织建设的基础工作来抓。对农民普遍关注的乡村各种费用收取标准、计划生育指标、宅基地审批、乡村财务管理等热点问题，全部逐项公布，努力做到村务公开具体透明，极大地调动了群众民主监督、民主管理的积极性，广大农民群众的参与意识和集体观念明显增强，也加深了干群之间的相互理解，密切了党群、干群关系。
二、当前农村基层民主政治建设中存在的问题和不足
1.基层党员干部对民主的认识不够到位。主要存在两种片面认识：一种认为《组织法》规定的实行村民自治，“三个自我”加“四个民主”，好是好，难以做到，偏离农村实际。认为当前农村经济文化薄弱，富民强村是硬道理，民主无足轻重；认为现在搞民主选举，不但劳神费钱，而且选出来的干部如与书记合不来，反而增加内耗，影响村级组织整体功能。另一种是片面强调村民自治，认为今后村里一切工作依法应由村民委员会负责，村党支部已不能领导村委会工作。有些干部群众认为全体村民选出来的主任，其权威性应高于村里几个、十几个或几十个党员中选出来的党支部书记，甚至个别村主任提出支委不能分管村委会具体工作，说是“支委管管党员就行了”。
2.经济薄弱制约民主政治建设。以村民自治为核心的农村基层民主政治建设，离不开坚实的经济基础，特别是集体经济这一后盾。从审查、公布选民名单，印制选票，设立中心会场和中心投票站，到工作人员的误工补贴等多项费用，都离不开钱，少则近千，多则上万。由于集体经济薄弱，各项公益事业和发展生产急需用钱，村干部为此花钱确有顾虑，一定程度上制约民主政治建设。
宗族、宗派、宗教势力干扰民主。近几年来，由于农村精神文明建设滞后，群众性文体活动较少，农村政策、法制教育没有得到深入有效地开展，宗族、宗派、宗教势力有所抬头，一些村民受这些势力影响，往往将选票投给本派、本族、本教的人，少数村干部也自觉不自觉地成了家族利益的代言人，一定程度上干扰了民主政治建设。
3.法制不完备，影响民主政治建设。民主与法制密不可分，民主需要法制作保障。但当前由于法制不完备，影响了基层民主，最突出的问题是在处理村党支部与村民委员会的关系上缺乏具体的法律规定，《中国共产党基层组织工作条例》和《组织法》在规定村党支部和村民委员会的各自职责中相互重叠、交叉。《组织法》第三条也只原则规定：“农村基层党组织发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”至于具体如何发挥领导核心作用，法律没有明确的规定，也缺乏有关的立法、司法解释，基层党组织难以开展工作，以至于出现“两委”关系有矛盾却不知依据什么来加以协调的现象。有的村委会一当选就公开向村党支部争财务审批权和重大事项决策权，有的村委会对重大事项的议案在未与村党支部取得一致意见的情况下，就要求提交村民会议或村民代表会议讨论，动摇村党支部的领导核心地位。村党支部在重大村务的决策上如何与村委会协调，如何选拔、管理村民委员会干部，对不服从领导的村民委员会怎么处分等，都缺乏统一规范，无法可依，影响了村党支部核心作用的发挥，以至于影响基层民主政治建设。
4.村党支部建设抓得不紧不实，党员的先锋模范作用不明显。农村党员老龄化，个别党员甚至混同于落后群众的情况，影响了党员先锋模范作用的发挥。许多村党支部书记也承认农村党员普遍存在管理难、教育难、发挥作用更难的现象，个别党员在群众中形象不佳处置却难。村党支部自身建设不好，就难以保证基层民主政治建设的顺利进行。
三、进一步加强和完善农村基层民主政治建设的对策和措施
综观农村基层民主政治建设的进程和现状，扩大基层民主、保证村民自治不仅是党的主张和法律的要求，已经变成广大群众的自觉行动，民主已成为一颗种子，深深地播种在农民的心中，在广大农村已生根、开花、结果，深得人心，成为不可逆转的历史潮流。上述问题的存在，是发展民主政治过程中产生的，也只能在逐步发展和扩大民主政治建设的过程中加以解决。我们认为，促进农村基层民主政治建设，当前迫切需要采取以下对策和措施。
1.准确、全面地宣传党的扩大基层民主的政治主张和《组织法》的有关规定，宣传基层民主政治建设的重要性和民主政治建设的准确含义。一方面，强调实行村民自治是农村经济社会发展的必然结果，要让各级党组织和全体党员干部明白，实行家庭承包经营以后，新旧体制交替并存，社会矛盾层出不穷，但大量的是属于人民内部矛盾，许多问题和矛盾“公安难断、法院难判”，靠政府是管不胜管的，强制也是行不通的，只有依靠群众自我管理、自我约束、自我教育，走村民自治之路，这是一条被农村大量实践证明的正确有效的途径，基层党组织不尊重法律规定的村民的民主权利和村委会的职权，搞包办代替，会事倍功半，不能再干了。另一方面，加强农村基层民主政治建设，实行村民自治不能离开党的领导。党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原则，我国宪法规定了中国共产党对国家的领导，《村民委员会组织法》第三条也明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”必须明确，农村党组织领导村委员会同样是法律的规定，同样是依法办事。任何贬低、削弱党对农村工作领导的言行都是极其错误的，是违背党的基本路线，违背国家法律意志的。要务必使基层党组织和广大村民群众明白，村里各种组织，包括村民委员会、妇联、共青团、民兵组织，都必须在党支部领导下开展工作，这一点绝不能含糊、绝不能动摇。否则，整个农村就会成为一盘散沙，农村民主政治建设则失去了法律保障，后患无穷。
2.明确乡（镇）、村两级组织职能，理顺两者之间的关系，充分发挥各自职能作用，应作为解决当前农村经济、文化落后，宗族、宗派、宗教势力干扰民主问题的关键来抓。一方面，乡镇党委要加强对村党支部的领导，保证村党支部在村级组织中居于强有力的领导核心地位，确保党对农村工作的领导。乡镇政府要加强对村民委员会工作的指导、支持和帮助，各级政府及其部门，尤其是乡镇政府都有依法指导村委会正确开展工作的责任和义务。对村民委员会的决议、决定进行监督、审查，看其是否符合国家的法律、法规和党的方针政策，这是乡镇政府履行指导职责的重要体现。当其符合国家的法律、法规和党的方针政策时，乡镇政府应帮助、支持决议、决定的落实；如果发现有违背的地方，乡镇政府则应及时向村委会说明，限期改正。另一方面，乡镇党委、政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，让群众自己的事情自己办理，还政于民。基层政府要切实转变政府职能，从大量的群众性事务、纠纷、矛盾中解脱出来，去做政府应该做的事情。从过去对村务工作行政命令、发号施令的领导角色转换成以服务为主的角色，充分调动和发挥农民群众的积极性和创新精神，促进农村经济、文化的全面进步，从而加快农村社会主义现代化建设的步伐。
3.大力加强村党支部建设和干部队伍建设。重点是选准配强村党支部书记，培植双富型（即家庭富又能带动集体富）党支部书记，提高党支部书记的政治、道德修养和遵纪守法意识，提高对民主政治建设的认识和民主管理的能力。积极在村委会干部和基层群众优秀分子中发展党员。针对部分农村党员先锋模范作用不明显，在群众中形象不佳的现状，对农村党员实行“两票制”（党员一票、群众一票）来民主评议处置不合格党员的办法，其民主性高、操作性强、效果明显，值得借鉴和推广。要加强对党员的培训、教育，切实提高党员的政治素质、工作能力和致富本领，保持党组织和党员的先进性。同时，要加强对新当选的村主任、委员的培训、教育，切实提高他们执行政策、法律的自觉性和农村工作水平。
4.健全法制，合理构建村党组织与村委会的协调机制，充分发挥村级组织的工作效能和整体功能。
第一，明确地位、职权，应依法确立村党支部和村委会的各自相对独立的法律地位。村党组织是相对宏观的领导者，村委会是具体村务的主要管理者。村党组织要改进对村务工作的领导方式，逐步从日常事务和一般矛盾中解脱出来，把主要精力用于全村经济和社会事业的发展方向、重大问题的把握和决策上，协调好村级各类组织及各组织与村民的关系，管理好村级组织中的党员干部，加强自身和群团组织建设，发挥党支部的领导核心作用和战斗堡垒作用。村党支部要及时向村委会以及其他组织传达上级指示和工作信息，通报党支部的工作情况，听取他们的意见；村委会等组织要定期向村党支部汇报工作，在党支部领导下发挥各自职能作用。
第二，建立议事决策机制，实现村务的民主决策。应建立村党支部和村委会联席会议制度，凡涉及经济和社会各项事业发展以及村民自身利益的重大事项的决策，由村党支部或村委会事先征求村民代表和群众意见后提出工作意见，经党员大会讨论审议，提交“两委”联席会议讨论决定。依法属于村民（代表）会议职权内的事项，由村民委员会根据“两委”联席会议的决定意见，依法定程序，在提交村民（代表）会议通过后，由相应组织负责实施。
第三，完善监督制度。首先，完善财务监督制度。财务审批要纠正“一支笔”审批的弊端，建立凭制度审批制度，小额支出可实行村主任审查、经济合作社主任批准制度；大额支出凭会议（“两委”会联席会议支部大会或村民会议）决定制度审批。其次，完善人事监督制度。应建立村干部工作评价机制，实现对干部考核的公开、公正、公平。建立村干部报告工作制度，村干部向全体党员和村民代表报告工作，由党员群众对村干部工作进行民主评议，并与抓好村务公开制度结合起来，实现对村干部考核的公开化，实现对村干部评价考核的公正、公平。同时，完善罢免程序，对不服从村党支部和上级党委领导的村委会班子，上级党委和村党支部应有权依法定程序予以罢免；对已丧失村委会干部任职条件的主任、委员，在紧急情况下村党支部和上级党委应有予以停职的权利，再依法定程序罢免。再次，完善村务公开制度。村务公开要求真求实，不留死角；要从只公开办事结果到注重公开工作计划、办事进程、存在问题及群众意见、建议上来，促进村务工作的民主化。
综上所述，在当前新形势下建设农村基层民主政治建设是一个崭新的课题，需要我们作长期不懈的探索，不断总结、不断改进、不断提高。相信在党的领导下，紧紧依靠群众，不断完善法制，严格遵循法律规定，那么真正实现农村基层民主政治，虽任重道远但绝不会太遥远。