政府体育部门在发展体育产业中的职能定位

——广州市体育局近年来的实践和思考

【摘 要】：发展体育产业是新时期政府体育部门的重大使命，也是政府体育部门面临的一个巨大考验。本文结合广州市体育局近年来在这方面的实践和思考，就地方体育局在促进体育产业发展方面的职能定位问题，提出了新时期政府体育部门应在体育经济调节、体育市场监管、体育社会管理、体育公共服务上有所作为的观点。

【关键词】：体育产业；职能定位；政府体育部门；广州

Function Establishment of Government Departments of Sports in the Process of Developing Sports Industry

——the Practice and Thinking of Guangzhou Sports Bureau in the Past Few Years

【abstract】：Develop sports industry is a great mission and a huge test of government departments of sports in new period.Based on the practice and thinking of Guangzhou sports bureau in the past few years，this paper discussed on the problem of function establishment of government departments of sports in the process of developing sports industry，the result showed that government departments of sports should be do something about economic regulation，market supervision，social management，public service，and so on.

【key words】：sports industry；function establishment；government departments of sports；Guangzhou

随着改革开放的深入，我国的经济形态和政府职能都不断发生着深刻的变化，体育领域也不例外。一方面，体育产业由萌芽时期单纯以体育用品业为主，发展到现在以体育服务业为核心，即以竞赛表演业、健身休闲业、体育彩票业、体育用品业、体育中介业为主的多元产业体系，同时产业规模也得以壮大。据国家体育总局十一五规划课题组的推算，截至2004年底，我国体育产业增加值已达959.83亿元，占当年GDP的0.702%，吸纳就业人数已达421.5万人，占当年全国就业人员的0.5%，占全国第三产业就业人数的1.5%；另一方面，各级政府体育部门根据党和国家关于“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位”的总要求，不断加紧调整自身职能定位，注重在更新观念、决策领导、组织协调、监管服务上下功夫，努力在理论、法制、政策、规划等“软实力”上谋发展，从而在体育这一新兴产业的发展进程中发挥着日益重要的作用。

当前，北京2008奥运迫在眉睫，广州2010亚运也指日可待，体育产业的大发展和大挑战就在眼前，如何进一步理顺政府体育部门职能，使政府体育部门在新一轮体育产业的发展大潮中发挥更科学更积极的作用，是摆在各级政府体育部门面前的重大课题。下面，我们仅结合广州市体育局近年来在这方面的实践和思考，谈谈地方体育局在促进体育产业发展方面的职能定位问题。

一、关键在体育经济调节上有所作为

广州地处祖国南大门，毗邻港澳和南中国海，地理气候优越，经济基础雄厚，又得改革开放风气之先，体育产业相对全国而言发端较早。尽管如此，广州体育产业的大发展态势仍然集中表现在近几年，之所以这样，与广州市体育局近年来着力强化政府的经济调节职能关系密切。

首先，在观念上把体育产业工作置于更加重要的位置，为强化政府的经济调节职能打好思想基础。早在2002年召开的全市体育工作会议上，我们就明确指出：把体育概念局限于健身功能和政治功能之中、认为大力发展体育产业就是“不务正业”的观念，都是片面、僵化、过时和脱离客观实际的。我们认为，大力发展体育产业既是体育事业发展到一定历史阶段谋求新的动力机制和物质依托的需要，又是不断满足人民群众日益增长的体育文化需求，建立科学、文明、健康的生活方式的需要；既是加快经济结构调整，刺激产品和服务两大消费，促进政府和民间两个投资的需要，又是增加就业机会和人民收入，促进三个文明建设和社会和谐发展的需要；既是群众体育、竞技体育、体育产业全面协调可持续发展的需要，又是创建全国一流、国际瞩目体育强市的需要。因此，我们在全系统，特别是在市、区（县级市）体育行政机关，乃至通过党代会、人大政协会议、高层论坛、学术研讨会、辅导讲座、新闻发布会和新闻专访等各种形式向全社会广泛宣传和倡导“体育不仅可以为国争光，还可以为国增利”的新观念（2001年刘江南在美国学习期间提出），牢固树立广州体育“群众体育是根本、竞技体育是标志、体育产业是保障”的工作方针，并将其固定在《中共广州市委、广州市人民政府关于进一步加强和改进我市新时期体育工作的意见》（穗字[2003]4号）和《广州市体育发展“十一五”规划》（穗发改社[2006]72号）等一系列重要纲领性文件中，从而为广州市、区（县级市）政府体育部门理直气壮开展体育产业工作，全市上上下下大力支持体育产业发展提供了良好的环境和条件。

第二，大力培育体育市场，着力突出优先发展领域，积极发挥政府经济调节职能作用。产业的依托是市场，源头活水在供求。体育产业之所以充满魅力，就是因为它具有强大的资源整合能力，能够激发市场的巨大供求，不但体育行业本身在市场中获益，而且通过市场的逆向波及效应和间接波及效应拉动电视、通讯、广告、交通、餐饮、住宿、商业、旅游、机械、建材、建筑等各行各业共同发展。为此，我们一是强化“生活要小康，生命要健康”、“花钱买健康”等新观念的宣传，帮助市民树立正确的体育观、健康的生活观和科学的健身观，促进体育成为广州人崇尚的生活方式，促进全市体育人口显著增加，达到中等发达国家水平，从而为体育产业发展提供强劲的市场需求；二是优化政策环境和改善运行机制，引导社会各界热爱体育、关心体育、支持体育、参与体育，促进体育活动成为广州社会的日常形态，促进体育事业单位、体育协会、体育企业等市场主体不断增强经营和管理能力，从而为体育产业发展提供优质的市场供给；三是联合大专院校和市统计局开展体育产业调查，摸清广州体育产业的底数，从而将在总量和结构上、基础和潜力上具有明显优势的体育竞赛表演市场、健身休闲市场、体育彩票市场、体育用品市场确立为我市优先发展领域加以重点培育。同时，我们进一步优中选优，鉴于广州具备城市化水平高，市场化机制强，经济基础好，市民消费观念领先，大型设施丰富完善等五个发展竞赛表演业的关键要素，并且具备较充分的国内、国际城市比较优势，我市把体育竞赛表演业作为政府重点关注和重点推动的龙头产业来抓，通过几年的实践已经抓出了实效。

第三，积极申办和筹办亚运会，以亚运经济拉动广州体育产业乃至更广泛领域的经济社会又好又快发展。“主办权就是发展权、影响力就是生产力”（2004年刘江南在申亚期间提出），近年来我们虽然已经出色举办了“汤尤杯”羽毛球赛、中巴足球对抗赛、中国乒乓球大奖赛、WTA广州女网公开赛、世界摔跤锦标赛、中美巴中国篮球公开赛等重大国际赛事，但广州政府、广州市民和各路商家更期盼的还是2010年广州亚运会。从我局审时度势，于2002年韩国釜山亚运会期间第一次正式行文提出广州申亚，到2004年7月1日广州以绝对优势获得2010年第16届亚运会的主办权，再到当前广州亚组委全力以赴推进各项亚运会筹备工作，每一个步骤都是广州市政府精心谋划、精心组织、精心发挥体育特殊功能调节全市经济社会发展的决策过程，都是广州政府体育部门促进体育产业发展的集中体现。广州是我国除首都北京之外目前唯一主办亚运会的城市，亚运会既是亚洲最高级别的综合性体育盛会，又是国际上卓有影响的“超级体育商会”之一。据广州市统计局、广州市统计咨询中心2004年7月《广州市体育产业发展状况调查报告》预测，主办亚运会将使广州体育产业增加值在未来6年中增加22.3亿元，平均每年增加3.72亿元，并拉动全市GDP增长3.48个百分点，平均每年增长0.58个百分点。我们认为，亚运会对于广州的经济价值至少有三个方面：一是将形成对体育场馆和城市基础设施的规模投资，直接拉动城市经济增长；二是将促进住宿业、餐饮业、客货运输业、商贸批发零售业、旅游业、会展业、房地产业、传播业、电讯业、体育健身业、体育用品业等与亚运经济关系密切的各行各业快速增长；三是随着数以万计运动员、体育官员、记者和观众的国际流动、媒体的高度关注、赛事的全球推广，广州的国际认知度和吸引力将大大提升，广州这座城市将继承一笔可贵的物质和文化遗产。从这个层面分析，亚运会带给广州的将不仅仅是亚运会前和2010年举办期间的商业机会，而且还包括2010年之后十年乃至二十年巨大的、潜在的经济空间。

二、积极在体育市场监管上有所作为

“依法治国”是新时期确立的基本方略，依法加强体育市场监管是政府体育部门的基本任务。众所周知，政府作为区别于立法机关、司法机关和军事机关等国家机关的一类，是国家机关当中的执行机关（又称行政机关）。政府所执行的就是法律、法规和规章等法律制度，政府的天职就是依法行政和行政执法。但是，由于受到传统等因素的影响，政府体育部门对自身的“执法”属性往往还很不习惯，对依法管理体育社会和经济事务还常常感到很不顺手。广州市体育局在这个挑战面前不退缩，主动推进政府体育工作由“办”向“管”转变，在体育市场监管上取得了长足进步。

（一）促进体育市场立法。由于体育产业固有的社会性、市场性和多元化，政府体育部门单纯依靠发“红头文件”进行管理已经很难奏效，必须依靠对体制内和体制外所有主体都具有普遍约束力的法律制度方能实现真正的监管。为此，我局高度重视立法工作，经过两年又两个月的艰苦努力，《广州市体育竞赛表演市场管理办法》终于在2005年6月20日经广州市人民政府第12届74次常务会议讨论通过，于2005年7月31日由《广州市人民政府令》（第3号）公布，于2006年1月1日起施行。这是我市第一部与国家体育法相配套的地方性立法，不但实现了广州市地方体育立法“零”的突破，而且在采用“手段分类法”界定规章适用范围、保障多种社会主体投资收益权、确立“分级准入，属地监管”管理模式等方面体现了广州政府管理思路的开放性和创新性，对于规范和繁荣我市体育竞赛表演市场，特别是办好2010年亚运会具有重大意义。《办法》通过后，为确保办法的正确施行，我们还对实施办法的职责分工、程序和法律文书等专门发文做出规定，并精心编印学习手册（近17万字）多次组织有关人员进行培训，为加强我市体育竞赛表演市场管理打下良好基础。

（二）加强体育经营执法。一是大力推行行政执法责任制。2004年，国务院制定出台《全面推进依法行政实施纲要》，强调推行行政执法责任制的重要性。2006年，我们与市政府法制办一起狠抓这项工作，梳理出市本级的政府体育法定职权共46项（包括行政处罚12项、行政许可5项、行政确认1项、行政检查1项、行政强制4项、其它行政执法行为23项），终于摸清了法定职权底数。其中，涉及体育市场管理的有29项（包括调整市场主体的8项，调整市场行为的21项），占上述法定职权的63%。这充分说明，政府体育部门就是体育市场的执法部门，如何用足用好现有的法律手段是对政府体育部门的一大考验。为此，我们在2007年4月市政府正式确认并公布我局法定职权及依据后，进一步积极履行职责，及时总结执法经验，并按照全市统一部署启动了行政执法评议考核制和过错责任追究制，从而使我局行政执法责任制工作进一步落到了实处。二是以《广州市体育竞赛表演市场管理办法》、《广东省高危险性体育项目经营活动管理规定》、《体育场所开放条件与技术要求国家标准》（强制性标准14项）、《体育场所等级划分国家标准》（推荐性标准2项）等为重点，加大对体育市场的监管力度。“徒法不足以自行”，我们努力克服困难，建立健全市、区（县级市）体育市场管理队伍，给予人力、物力、财力等多方面支持；多次会同公安、工商、卫生、消防等部门开展联合执法行动，认真行使体育市场行政许可权、检查权、建议权和处罚权，对市内多个体育经营场所（主要是住宅小区游泳池）开展大检查，及时纠正了一些不规范的经营行为。三是创新执法手段。为加强体育市场后续监管，引导体育经营场所硬件、服务和管理上水平，2005年11月国家体育总局和国家认证认可监督管理委员会联合出台了《体育服务认证管理办法》，并于2006年1月1日起施行。我们考虑到认证工作在体育行业还是新事物，很多经营单位和锻炼群众都不了解，但又对促进我市体育产业和体育市场健康发展很有意义，所以决定以我市健身行业为突破口，举办“2006广州市体育健身行业职业技能鉴定暨时尚健身秀”活动，从而用群众喜闻乐见的形式宣传和带动了职业技能鉴定和健身场所等级评定工作。

（三）完善体育资金监管。一是完善重大比赛（活动）财务管理制度，今年会同市财政局修订《广州市重大体育比赛（活动）专项资金管理暂行办法》，重点细化和调整对比赛（活动）项目专项资金预算审核、政府采购、资金结算分配等方面的管理规定，进一步规范资金使用行为，提高资金使用效益；二是加强体育彩票工作的管理，2005年会同市财政局修订《广州市本级体育彩票公益金管理实施办法》，进一步优化对体育彩票公益金使用情况的监管。及时关注体育彩票市场的新情况和新动向，定期评估销售网络运行机制，不断加强销售网点管理，及时防范经营风险，积极配合公安机关等职能部门，共同严厉打击私彩。

三、重点在体育社会管理上有所作为

发展体育产业，政府体育部门除了应当管好该由自己管好的事，同样重要的一条就是要充分向社会放权，把不该由自己管的事尽量交给体育事业单位、体育总会、单项体育协会及体育企业组织去管。否则，社会体育主体在“市场挤出效应”下难以得到应有的机会和磨砺，政府体育部门则可能忙于应付、顾此失彼。在这方面，广州市体育局着眼于社会，着眼于未来，大胆放权，主要做了两方面工作：

一方面，以“机关宏观指导、基层具体承办”为模式，以“精心组织、精打细算、精彩圆满”为原则，把举办国际性和全国性大型体育比赛工作交给体育事业单位和单项体育协会具体负责，同时大力鼓励各类公有或非公有制企业赞助入股，参与赛事经营。据统计，在2002-2006年间，我们主要依靠上述基层组织，借鉴国际上成熟的赛事资源开发经验，创新“股份制”等多种赛事合作方式，加大广告赞助、电视转播、门票和纪念品等市场开发力度，共成功举办了80多项国际性和全国性体育大赛，其中国际体育比赛60多项，约为1978年至2001年14年总和的5倍，取得了很好的经济效益和社会效益。例如，2002年汤尤杯世界羽毛球团体锦标赛主要由广州市羽毛球协会承办，向社会集资1400多万元，给国际羽联留下深刻印象；2003年，中国与巴西足球对抗赛主要由广州市足球协会承办，赛事运作经费高达1400多万元，政府只给150万元启动经费，组委会成功向社会筹集资金2000多万元，赛后向国家上缴税金530万元，实现税后利润200多万元，取得了很好的经济效益；2004年，广州市乒乓球协会承办国际乒乓球邀请赛，办赛资金至少需要200多万元，在政府只投入彩票公益金50万元、资金缺口很大的情况下，我们通过多种集资方法筹集到了充足的办赛资金，使大赛办得精彩圆满；2005年，广州市羽毛球协会再度承办中国羽毛球公开赛，政府投入只有150万元，我们通过冠名、冠杯等形式出色地完成500多万元的社会集资；2006年，广州市篮球协会承办由中国、美国、巴西三国篮球队参加的中国篮球对抗赛，这三支球队每支都有现役NBA球星，因而赛事运作经费高达1424万元，我们在仅有500万元启动经费和赛事的绝大部分广告资源归NBA占有的情况下，仍通过出售门票和开发有限的广告资源实现了盈利，张广宁市长还应邀会见了美国NBA总裁并出席了相关活动。今年，我们不但依靠广州市羽毛球协会、广州市网球协会继续成功举办了中国羽毛球公开赛、WTA广州国际女子网球公开赛，还依靠广州市足球协会、广州市篮球协会成功举办了很受市场欢迎的曼联亚洲之旅2007-中国广州站国际足球友谊赛、2007斯坦科维奇洲际篮球杯等国际大赛。明年和后年，我们重点办好2008年世界乒乓球团体锦标赛和2009年苏迪曼杯世界羽毛球混合团体赛，所主要依靠的仍然是我们日益壮大的单项体育协会和事业单位，事实证明经过不断的挑战、实践、总结和提高，它们已经完全具备了胜任工作的能力。

第二方面，以强化社会责任和突出“本体”经营为使命，充分发挥局属体育场馆服务社会的主力军作用。我们一是通过认真调研和反复论证，顺应时势发展和体育规律，分别于2003年完成对水上、陆上场馆经营管理的体制改革，整合形成了天河体育中心（下辖体育场、体育馆等6个单位）、水上运动项目管理中心（下辖越秀、珠江、海角红楼游泳场等6个单位）、足球办（下辖越秀山体育场、燕子岗体育场等5个单位）三大舰队；于2004年实现伟伦体育运动学校升格，成立了全国省会城市中唯一的一所体育职业技术学院并相应启动大规模学校建设；于今年借极限运动管理中心（原摩托俱乐部）异地改造和部分亚运会场馆在大学城兴建的有利时机，新组建了大学城体育中心（包括大学城中心体育场、自行车场、极限运动中心等），从而达到了整合资源、集聚力量、形成规模、提升能力的改革目标，为局属体育场馆进一步服务社会打下扎实基础。二是逐年完善《广州市体育局系统经营考核办法》，用制度杠杆不断增强各体育场馆的增收节支和成本核算意识，强化发展“本体”产业和增大体育事业储备金的考核力度，使全系统的经营管理能力和服务社会能力显著提高。据统计，2001-2006年我市本级体育场馆单位的服务总收入共计6.43亿元，“本体”经营收入达到五成以上。仅2006年就有350万人次进入我市本级体育场馆开展活动，实现服务收入13553万元，比上一年增长28.6%；实现结余1418万元，比上一年增长49.82%。可见，我们已经较好地克服了体育场馆赛后利用和赛后生存难题，个别场馆已经具有一定的反哺社会能力。其中，天河体育中心是一个引起国内外同行关注和国家体育总局领导高度肯定的先进典型，该中心拥有22片篮球场的“篮球城”实行日场3元/人、夜晚灯光场5元/人的低标准收费，大受篮球爱好者尤其是青少年的欢迎，无论早晚天天爆满；该中心游泳馆根据市民的愿望和市场的需求大胆投入资金进行场馆改造，增添了供热锅炉、热水淋浴器、池底增高板等设施，实现全年365天恒温向社会开放，成为全广州市最受欢迎的游泳锻炼标准场所；该中心利用体育场、体育馆、游泳馆、网球学校、棒球中心等资源常年开办足球、篮球、游泳、羽毛球、乒乓球、网球、棒球、高尔夫球等各类运动项目培训班，近两年还与美国北依阿华大学合办了极富特色的英语体育夏令营。这些工作既丰富了广大市民的体育文体生活，使该中心成为广州市最具魅力的全民健身和城市精神风貌展示场所，而且产生了很大的经济效益。2006年，该中心实现总收入7696.12万元，比上一年增长22%，实现结余414.87万元，比上一年增长33%，“本体”经营收入超过70%。

四、努力在体育公共服务上有所作为

“管理就是服务”，政府公共服务的发展水平代表着政治文明的发展水平，也对物质文明建设产生直接影响。体育市场是新兴市场，涉及面又非常之广，更加需要政府体育部门提供优质服务，扶持、帮助和推动向前发展。近年来，广州市体育局不断强化服务意识，提高服务能力，拓宽服务领域，取得了可喜成绩。

（一）提供政策和法律服务。一是开展前瞻性政策研究。比如，针对当前国家提倡在事业单位中开展分类改革（监督管理类、经营服务类、公共服务类），提倡实行“政事分开、事企分开、以事定费、以费养事、职能归位、管办分离”机制的大背景，我局从确保广州体育事业和体育产业又快又好发展的目的出发，高度重视，主动结合其它城市体育事业单位改革和其它行业（如文化、广播电视）事业单位改革的经验教训开展调研，以期提前找到符合广州实际需要的发展途径。二是为体育产业发展提供法律服务。比如，我局法规宣传处和体育经济处紧密合作，对我系统的重大经济事务和重要经济合同严格把关。我们还不惜重金聘请高水平的律师当任常年法律顾问，为我局打赢标的额高达1700万元的官司，并为我局重大经济决策（包括举办国际大赛等复杂法律事务）提供法律帮助。又比如，我们为了使有关下属单位轻装上阵，积极组织专责小组，按照“尊重历史，面对现实，放眼未来，稳定发展”的原则解决历史遗留问题。2006年共处理历史遗留问题11宗，今年第一季度又完成航海大厦拖欠租金等9宗历史遗留问题的处理工作，其余天河体育中心保龄球馆产权证等14宗历史遗留问题争取在年内解决。

（二）提供人力资源服务。拓展体育市场，人才是关键，体育经营管理人才匮乏，至今仍是制约我国体育产业发展的症结之一。政府体育部门服务于体育产业，任务之一就是要采取各种措施造就大批具有现代营销理念、商务运作知识、市场决策能力、市场策划能力、市场推广能力和公共关系能力的体育经营管理人才，为体育产业发展提供可持续的智力支持。为此，我们一是立足自身培养人才，建立在职培训制度，通过常年自办培训班、输送人员攻读体育管理本硕博、出国进修考察等多种渠道，使广大干部职工拓展了视野，增长了知识，提高了素质；二是积极引进人才，为我所用。2002-2007年，我系统通过组织调动、公选领导干部、社会公开招聘等多种形式，以“公平、公正、公开、公认”为原则，严格组织笔试、面试和组织考察，共引进各类管理、经营和技术人才139名，其中既有已经具备正高职称、博士硕士学位和丰富管理经验的厅局级或处级领导干部，又有一大批学历高、知识新、干劲大的具有经济、管理、法律、外语、计算机教育背景的莘莘学子，从而大大优化了我们的队伍结构；三是大力推行事业单位人事制度改革。在2006年的改革中，全系统参加竞争上岗的干部达575名，与各单位签订聘用合同的职工达844人。通过竞争上岗，阳光操作，我局事业单位初步建立起以聘用制为主体的用人机制，实现了由行政管理向合同契约管理、由身份管理向岗位管理转变，全系统上下工作活力明显增强，办事效率明显提高，队伍素质进一步得到强化。

（三）提供资金和场地服务。我们既把我市的体育彩票产业培育成为稳居全国前列的创利大户，又充分利用体育彩票公益金推动其它体育产业发展。据统计，2001-2006年我局共销售体育彩票49.71亿元，利用体育彩票公益金4.79亿元，从中核拨主办国际大赛的启动经费合计3713万元，并在此基础上吸引社会资金约1.98亿元，达到了很好的市场开发效果；同时，我们根据广州体育事业、体育产业发展和主办2010年亚运会的需要，进一步加强体育场馆基建工作。今年，除省、市推进的重点体育工程外，我局重点推进广州亚运文化体育中心等13项工程建设，并从强化场馆改造计划性、建立健全基建项目数据库、开展基层基建业务知识培训、完善场馆设施产权手续等入手，进一步强化了相关服务。

（四）提供基础性服务。一是凡举办重大国际性、全国性体育大赛，我们都发挥政府部门优势，不计报酬帮助有关单位做好向市政府、省政府和国家体育总局的报批工作，都不厌其烦指导和协助有关单位做好与口岸、公安、卫生、供电、公交、外事、消防、城管、工商、税务等多个部门的协调工作，都不辞辛苦支持有关单位开展新闻发布会、冠名推介、专访、专题、专栏等宣传工作；二是主动联合大专院校专家和市统计局等开展我市大规模体育产业调查，致力于建立我市体育产业统计指标体系，并通过调查研究摸清广州体育产业的总量、结构、特点和问题，从而起到服务社会投资人和引导社会投资的作用；三是成立广州市体育产业促进会，促进政府与社会的沟通，促进体育产业从业组织和从业人员的行业自律；四是多次召开全市体育产业、体育市场工作会议，不但充分听取区（县级市）体育局的意见，而且选择在体育产业上取得成功的非公有制体育企业、体育事业单位、单项体育协会和专家学者代表发表演讲，取得了很好的交流学习效果。

总之，发展体育产业是新时期政府体育部门的重大使命，也是政府体育部门面临的一个巨大考验。虽然，发展体育产业是一个宏大的系统工程，必须依靠发改、财政、税务、工商、公安、质监等各个相关政府部门的紧密合作，必须依靠社会各界的共同参与和共同努力，但是政府体育部门始终是至关重要，责无旁贷的。我们各级政府体育部门必须找准自身职能定位，积极行动起来，既防止“不作为”又防止“乱作为”，既做到不“缺位”又确保不“错位”和不“越位”。

（全国体育发展战略研讨会论文，2007年）