第4章 国企改革路线图（2）

四、非竞争性国企如何改革

公共领域和资源垄断行业分属行政垄断和资源垄断，其资产价值具有自然增值和经营增值两种属性，且自然增值属性可以无限大。如果对这些领域进行价值评估必然会导致利益输送和国有资产流失，如果搞不好还存在前苏联那样巨大的政治风险。因此，这些领域必须实行单一的国有形式。这不是改革过程中的妥协，而是一种理性选择。即使西方市场经济国家，在这些领域也不是彻底的放弃国有。

现代企业制度的核心是“股份制”。股份只有两个基本要求，一是产权明晰且要落实到自然人，而国有垄断企业的资产是全体人民的，无法落实到每个自然人；二是企业资产可以交换、转让和出售，而国有垄断企业的资产交换、转让和出售如果遵循现代企业制度中股东多数同意原则，不但交易成本昂贵，而且根本不具有可操作性。因此，如果强行植入现代企业制度的话，制度的执行必然流于形式。作为资产所有者的全体民众、资产监管者的国资委、资产经营者的国企高管这三大主体间的关系看似清晰，实则不伦不类，其矛盾难以调和。如果按照现代企业制度，那么央企“地王”频现，央企高管及员工的高薪酬和高福利又无可厚非，因为现代企业制度追求的首先是公司的治理而非社会的公义。

科学的管理体制必须着眼于解决以下问题：一是理顺垄断国企租金、税收、利润三者之间的关系；二是理顺国企高管的激励机制。租金、税收和利润是三个不同的经济范畴，反映的是不同的经济关系。国企改革从统收统支变为照章纳税，把税收和利润两个范畴分开了。但是，“租金”和“利润”仍然没有分开。租金属于要素价格，而利润属于经营收益。

著名经济学家张曙光说：“由于没有资源租金的概念，由于不向占用大量资源要素的国有企业收取租金，出现了两个荒唐的结果：第一个结果是，国有企业把资源要素租金据为己有，租金变成了企业利润，提高了企业的市场价值，也使得对国有企业经营者的监督和考核失去了客观的依据。如此一来，如果有外国投资者参股，就可白白多得股息红利；如果并购重组，也会发生扭曲，特别是国企和民企合资重组，必然高估国企价值。第二个结果是，由于国有企业将国家租金据为己有，成为经营者经营努力的成果。这样，就为一部分人无偿占用全体人民的利益打开了方便之门，资源要素租金养肥了一个庞大的利益集团。”

可见，经济学家盛洪所说“国企利润来源于不缴租金”很有道理，但国家对于资源垄断行业征收远远高于普通行业的特别收益金（俗称“暴利税”）也是事实，这样的结果是各方都有怨气。因此，制定科学的租金征收标准，对垄断国企征收租金；减轻税负，实行国企私企税收标准上的统一；利润同样转持全民社保基金。这样，在理顺租金、税收、利润三者关系的同时，又体现了公平，且便于操作。

近年来，随着媒体对国企高管高收入的频频曝光，国企高管的激励机制问题浮出水面。大型国企，特别是央企的高管，往往由政治局会议讨论后经组织部门任命产生，而且高管直接调任党政领导位置的例子比比皆是。这说明国企高管的产生，主要是基于政治逻辑而非商业逻辑。那么，在激励机制上理应纳入党政系统的考量，而非财富与权力的先后通吃。

专栏5：非竞争性国企改革的思路

对于非竞争性国企来说，改革首先需要明确的是，这些企业存在的使命是什么，改革的使命又是什么？

正如一些经济学家所说，市场需要边界，非竞争性国企也需要边界。当下，关于“国进民退”的诟病，就在于一些垄断性企业逾越了边界，或者根本就没有设置有效的边界。做着做着，就进入竞争性领域，比如央企地王现象。

我一直提倡进行分类管理，其本质就是厘清非竞争性国企的边界。这种边界，既有行业之间的边界，比如大众呼吁央企退出房地产行业，也有行业内部不同业务的边界，比如在一个行业内，一些产业链属于垄断领域，一些则允许竞争。特别是后者，很容易被人所忽视。前段时间，国资委副主任邵宁称石油企业为公益性企业，引起了广泛争论。其原因在于现实中，石油企业并没有退出竞争性领域。

石油开采在很多国家都是国家控制，不容动摇。现在中国是开采与进口方面完全由几大垄断巨头控制，只是下游炼油以及加油站放开了一个小口子。未来，石油行业应只保留开采的国家控制权，而在石油进出口以及下游领域，全面开放竞争。按照这个思路，很多垄断国有企业都应该实现业务收缩。

国家赋予垄断性国企一些特许权，是需要其承担一些使命的。其首要职能就是提供公共产品，如国防、邮政、城建等领域的供应。其次是一些特殊行业的专卖，比如造币。在某种意义上说，国家设立垄断性国企，应不以营利为目的，而主要是提供公共服务。国资委副主任邵宁亦称，垄断性国企的社会效益应高于经济效益，并且应承担政策性亏损。比如在石化、电网等行业，以及地方的供水、供气、公共交通的领域。此外，垄断性国企，还需要有对国民经济进行调控和引导的职能，起到定海神针的作用。同时，垄断性国企还需要对经济起到保护作用。如为了保护国内市场和本国某些行业不被外国公司与资本垄断性进入，或为了保护资源、生态和环境，实行国民经济可持续发展，乃至为保证国家经济、政治、军事和社会安全而进行保护性投资创立的国有企业。在承担社会责任、投资公益事业方面，国企亦更需要起到表率作用。

在建立社会保障方面，国企目前存在争议。90年代开始的朱镕基主导的改革，曾经导致大批国企员工下岗。虽然这是改革必须经历的阵痛，但是被改革对象的社会保障问题确实不到位，乃至缺位。这也是后来改革遭遇抵制并在事实上陷入停顿的一大原因。而当下的国企则又有矫枉过正的迹象，国企员工的薪酬和社会福利、社会保障，远远高于民营企业。如何形成均衡的格局亦是未来的一大考验。

垄断性国企被人广为诟病的另一热点，即是被指效率低下。虽然垄断性国企不以营利为目的，但是必须具备一定的效率。

在国外，垄断性国企一样追求对于资本的回报。瑞典非常重视国有企业的“经济增加值”，即国企总收入与债务和股权资本之和的差额。国家大力宣传高效率资本结构的重要性和效应，并把雇员和管理层的报酬与经济增加值的效果挂钩。

新加坡的国企效率之高举世闻名。1989年国立新加坡大学的3位经济学家曾对新加坡的500家最大企业（包括国有和私有）进行了调查，发现国有企业、外国跨国公司和本地私有企业的平均利润率分别为28.8%、7.3%和2%，国有企业的效益明显高于私有企业。在中国，不要求国企的效率高于民企，但是，保持合理的效率仍然是一项基本的要求。

新加坡通过淡马锡控股国企。淡马锡对于新加坡国企的要求中，就有一项是“具备国际竞争力的世界级公司”。同时，还要求在经济增加值、资产收益率、股本收益率方面使财务绩效最大化。同为中央集权比较明显的国家，韩国亦早在1983年就通过了《公共企业改革法》，开始系统地提高“政府投资企业”的效率。在大企业中，国有企业的收益率也大于民营企业。

在2011年入围全球500强的69家中国内地企业中，虽然有数十家垄断型国企，但是，无一家垄断性国企是依靠技术创新和体制创新入围的，而是仅仅依靠垄断地位以及政策优势。相反，在中国开放竞争的行业中，逐步产生了与世界抗衡的巨头。在电子商务领域，阿里巴巴堪称全球领先，在市场化最彻底的家电领域，美的、TCL逐步走向世界。

中国垄断型国企被人诟病的焦点之一，就在于挟垄断地位，集万千宠爱，却没有对应的高效表现。

仍然以石油为例。“三桶油”纵然在国内一统天下，但是在世界领域却并无竞争力。被称为中国“最赚钱央企”的中石油，2010年的利润率不过是6%。而同期，埃克森美孚的利润率为8.6%，俄罗斯卢克石油公司的利润率为10.46%，巴西国家石油公司更高达16%。无论是发达国家还是发展中国家，利润率都比国企高。在银行业中，我国国有四大行中间业务收入不足10%。而中间业务带来的利润占到了欧美银行收入的30%～40%，有些甚至达到50%。

在未来，垄断性国企迫切需要提高效率。有垄断，一样可以引入竞争机制。几年前，中国电信分拆，就是为了行业内部竞争力的提升。此外，推行股份制，国家只作为股东，不再直接参与企业精英管理，实现政企分离，亦是一项重要变革。增强国企的开放性，亦有助于提升竞争力。目前，国企的领导者多数来自体制内。未来，眼光可以更为开阔，在具体的管理岗位上，完全可以引进市场化的人才，乃至国外人才。

最后一点，就是国企监管模式需要变革。

由于政治制度以及民族文化的不同，各国在国企的监管方面形式各异。比如法国实行稽查员制度，派驻国企的稽查员拥有调查、参加管理部门会议并发表意见和调阅企业文件的权力，在诸如原材料采购、工资和价格管理等方面也享有较大的发言权。

在中国，由于国企的特殊存在形式，对于国企的监管非常复杂。国企产权属于全民，但是全国人民不可能直接管理，就委托政府管理。国务院作为政府最高管理机构，又委托国资委管理。目前，国资委对于国企的“溺爱”多于严厉的监管。对于国资委来说，众多国企似乎更像是“嫡子”，而非监督对象。

当下，有几种比较流行的设想。一种是盛洪提出的，国资委直接隶属人大，由人大直接问责国资委。同时，盛洪建议，国企应该设立独立董事，而且在董事会上应该有一半以上的席位。独立董事拥有否决权，通过独董监管投资和经营。另一学者刘纪鹏则认为，国资委监管者和代理出资人的双重身份，直接导致国企监管不力，而受不住监管就受不住出资人地位。由此，刘纪鹏提议，应该在国资委之外，另外设立几个监管机构，简化国资委的功能。

此外，国企监管难的另外一个原因，在于多头管理。当下，除国资委直接管理的100多家央企外，在中央部门，亦存在众多部办企业。如文化部将中央文化企业兼并重组之后，形成了系列巨型文化国企；教育部亦在重组企业；而金融国资委也是部分经济学家呼吁组建的议题之一。当下，80多个部委属下有数千家国企未被纳入国资委监管。这些现实的部门利益，国资委不一定触碰得动，其中不乏一些强力部门，政治地位比国资委还高。

非竞争性国企，一般都非同小可。其领导者身份显赫，往往对应着一定的级别，类似政府官员。大型国企，特别是央企的高管，甚至需要由政治局会议讨论之后任命，而且很多国企高管往往直接调任党政领导。某种意义上说，国企高管的行为方式更多基于政治逻辑而非商业逻辑。在此情况下，对于国企高管的个人监管，就更多纳入到政府官员监管体系。

就效果而言，新加坡的国企应该是世界上管理最好的。但是，值得注意的是，新加坡有非常严谨的法律体系，其政府清廉指数亦非常高。如果政府腐败无能，国资的监管亦难以到位。

五、终极目标：产权到民

将国企按照分类管理的原则分为垄断性国企与竞争性国企，并分别采取国有独资形式和逐步退出的不同路径进行改革，最终的目标都是一致的，即要让国有资产和其创造的价值能够真正由全国人民共享。

毋庸讳言，目前关于这方面的研究，以陈志武、张维迎为代表的一批著名经济学家和学者提出了相当有见地、有水平的观点，当然也有不同的思想和言论。本人虽属于此观点的坚定支持者，但我认为对此大可不必以进退为界、以左右标签、以好坏分野。而应该允许发言、允许讨论、允许质疑、允许提出更好的见解。只有通过“百花齐放、百家争鸣”的方针，真理才能越辩越明，才能为国企改革的决策者起到警示和参考作用。

纵然目标明确，路径清晰，国企改革仍不可能一蹴而就，而需做好“顶层设计”，分阶段地有序推进。我国的国有企业改革从十五大和十五届四中全会提出“有进有退”的战略方针，到国务院前总理朱镕基主持的“抓大放小”改革，再到目前的继续改革，每个阶段应根据不同情况，实事求是地提出和执行不同的改革方针和政策。应该说，到目前为止，国有企业改革进入了新的发展阶段，面临一系列新情况和新问题。尤其是对一些敏感问题的探讨和解决，确实到了摸着石头过河的“深水区”。对于国企改革的决策者来说，采取快刀斩乱麻的措施和方法确有“如临深渊、如履薄冰”之虞。前人之镜，可为后人之鉴，但“前人”不可能代替“后人”审时度势，进行决策，则是浅显明白的道理。国有企业的决策者尤其需要根据“天时、地利、人和”做好现阶段的顶层设计。

总之，国企改革是中国经济体制改革和政治体制改革不可回避的重要问题之一。我们的研究一定要秉持独立、客观和理性，切忌发表情绪化的言论和未经深思熟虑的观点，如“打倒垄断国企”和“国企红利分配是伪问题”等。至少从目前国有企业存在和经营的现状看，垄断性国企尤其是公益性国企还是客观存在的，也是应该上缴红利的。这也是国企改革阶段推进绕不开的议题。我们一定要尽力避免制造对抗气氛和人为地制造矛盾，以免“欲速则不达”，甚至连传播思想的作用也可能被抵消。

专栏6：国企如何惠及全民

“你要是长子你就要管家！”全国政协副主席张梅颖曾经在两会批评国企，“你不能占尽政治优势、资源优势、市场竞争优势，但又不担风险，不管家里的穷人。”目前，国企被人诟病的一个非常重要的原因之一即是，从字面上看，国企产权属于全民，但是，国企发展的成果，却并没有被全民明显感受到。甚至美国都开始管闲事，在中国战略对话中，要求中国提高国企分红比例。

事实上，国企利润不能惠泽万民，存在两个原因，一个是国企分红比例尚未到位，一个是国企利润的使用权被僭越。

20世纪90年代，鉴于国企的艰难处境，国家停止了国企利润的上缴，企业自负盈亏。国家给予了“共和国长子”足够的体量。1994年至2007年之间，长达十余年国企没有上缴利润。事实上，本世纪初期之后，多数国企已经脱困。而一些大型国企，特别是央企，早已成为赢利能力强大的企业巨头。全球最赢利的电信公司和银行，都出自中国的国企。

在此情况下，2007年底国务院确定了央企按照企业合并报表净利润8%的综合比例上缴国有资本收益。其中资源类企业按10%、一般竞争企业按5%上缴，军工和科研企业暂缓3年上缴（2009年度开始上缴）。2010年国企累计实现利润19870.6亿元，同比增长近四成，仅上缴440亿，红利不到5%。

在此情况下，关于提高国企分红比例的呼声日高。由此，国务院决定，自2011年起，对央企统一提高国有资本收益收缴比例，并扩大征缴企业范围。将资源类企业上缴比例提升至15%，一般竞争企业提升至10%，军工和科研企业维持5%的比例。

虽然比例略有提高，但是，相比国际惯例，中国的国企分红仍然太少。在主流国家，一般上市公司股东分红比例为税后可分配利润的30%～40%，国有资本向国家上缴盈利普遍高于这个水平。英国盈利较好的企业上缴盈利相当于其税后利润的70%～80%。相对而言，中国国企分红，与其相差十倍。

此外，正如经济学家张曙光等所说，国企还享受免费地租，以及不明确公布的补贴和优惠。如果叠加，国企利润更为优厚。一直以来，社会上普遍存在着一个疑问：国企的利润到哪里去了？

对此，国资委副主任邵宁回应，国资的利润主要通过投资形成了新的净资产。国资委把建设具有国际竞争力的世界一流企业作为央企改革的目标之一，需要资金支持提升核心竞争力，参与国际竞争。

2010年，所有中央企业利润总额为11315亿元。中央企业实现利润分配大体上分为四个部分：上缴所得税25%，归属少数股东约25%，企业法定留存约25%，最后剩下的25%才是母公司可以支配的利润，约为2800亿元。这些利润主要用在以下四个方面：解决企业历史负担，弥补国有资本金投入不足，扩大再生产和投入科技创新。

近年来，国有企业承担了企业办社会、冗员安置、离退休人员统筹外负担等巨额费用，仅厂办大集体人员安置就需要1000亿元左右。

邵宁认为，随着国企经营渐入佳境，以及包袱的消化，上缴比例会进一步提升，一直到一个合理的平均水平为止。他表示，国有企业的资产是属于国家、属于全体人民的一笔储蓄，一旦以后国家需要钱，完全可以动用。

不过，对于国企利润的用途，社会上存在广泛的质疑。最根本的一条是，国资委是否有权动用国企利润。现在国企少缴乃至不缴利润，一个最大的理由，即是要用这笔钱进行再投资。然而再投资是需要股东或股东授权的专家委员会来批准的，而不是管理层自己决定投资在什么地方。这在治理结构上是错误的。国有企业上缴国库的钱该怎么用，不应该由国资委来决定。

著名经济学家盛洪甚至称，国企利润应100%纳入监督。针对2010年国企分红比例只有5%左右的情况，盛洪认为，这相当于一个公司的财务处说，只向股东上缴或汇报5%的利润，而把占净利润高达95%的钱隐藏起来逃避监督，这是不可以的。

而扩大再生产的说法亦引起了广泛的争议。比如，盛洪认为，国有企业应该保持一定的规模，保持一定的范围，比如限制在提供准公共品或有严重市场失灵的产业的范围，而不应该不断扩大。

近年来，很多国企随意扩大业务范围，特别是进入竞争性行业，与民争利。在各地的地王之中，就不乏国企的身影，而在钢铁、水泥、汽车等领域，国企也常有大手笔动作。国企突破边界的过分扩张挤占了民营企业的发展空间，提高了全社会的民生成本。放大了垄断，抑制了市场竞争活力，最后造成社会资源配置的错位。社会上关于“国进民退”的争议即源于此。

国企红利“体内循环”的现实也颇受争议。以2011年为例，央企经营预算支出共安排了858.56亿元。其中，135亿元用于支持新兴产业发展以及社保、民生。其余723.56亿元则以央企兼并重组、结构调整、科技创新、节能减排等项目支出，甚至有5亿元专门补助离休干部的医药费。央企上缴产出的5%～10%利润本来已经不多，现在又大部分流回了自己的口袋。

国有企业最受诟病之处在于股东与受益人的不一致。

国有企业的老板是国家，股东是全民，国有企业的管理层和工人其实都是替国家和全民打工的雇员。当下的现实却是，经营者把自己当成了国有企业的老板，管理者擅自决定利润用途。国有企业的大股东是全体人民，得益最大的却是经营者。保姆把主人挤到一边去了，这是一种僭越。40万亿国有资产蜕变成一部分人的私人利益。

本来，在顶层设计中，国有经济是公平分配的基础，是社会公正的平衡器。但最后，国有企业的存在却造就了中国社会的贫富分化。

中央党校教授周天勇曾发布了一份报告，称目前垄断国有企业的员工待遇已经远远超过了大众的平均收入。如金融、电力、电信、保险、烟草等行业，其职工的平均工资是其他行业平均工资的1～3倍。如果再加上住房、工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5～10倍。而且，在行业企业内部，工资、福利向少数人集中的趋势正不断加强。

民众对于国有企业的诟病还有一个非常隐性的原因，即国有企业的财富在管理和运营过程中很容易转化为内部人士的高薪、奖金和福利。

如中石油2010年的经营支出竟然高达12776.38亿元，比2009年激增45.9%。而同类的国外巨头如果支出比例如此高，估计早就倒闭了。如此庞大的支出到哪里去了？中石油2010年雇员酬金为833.04亿元，比2009年增长20.8%，是CPI涨幅的6倍多。还有的国企可以拿出5亿巨资给企业高管发奖金。

而由于监管不严，国企普遍存在的浪费与挥霍更是触目惊心。石化双雄接连爆出天价吊灯、天价名片、天价豪车等系列丑闻，不过是冰山一角。

国有企业必须实现“产权到民”。国有企业既然是全民所有，就应该实现全民所享。关于国企利益全民共享的模式，目前存在很多设想。

全国人大代表、湖南大湖股份董事长罗祖亮曾建议修改《企业国有资产法》，由全体国民分享国有资产经营利润。他认为，应该在财政部或人民银行开设居民个人“国民收入分配账户”。政府要将30%～50%的国有企业年利润，通过国民收入分配账户向每一个老百姓派现。全国政协委员蒋洪也认为，国有企业的利润应当全民分红。

亚洲开发银行在《2010亚洲发展展望更新》报告中建议，中国应通过再分配将国有企业利润更多地用于社会开支。据亚行统计，目前中国教育、卫生、社保等公共方面的开支仅相当于GDP的6%，而发达国家的这一比重高达28%。而世行则建议，如果国有企业50%的利润纳入财政预算，就能使对教育和医疗卫生的支出增加85%。

以更长远的眼光看，应扩大民生分配的比例，还利于民。这不仅是保障和改善民生的需要，也是扩大内需促进经济发展，缩短与发达国家差距的需要。据此，经济学家王小鲁提出，央企给“股东”的红利应该纳入公共财政，让更多百姓受益。

国外大部分国家的国有企业一般都将红利缴纳给国家财政部门，放在公共预算财政的“大盘子”里，而非缴入取之国企、用之国企的“小金库”。在美国，自1982年起，阿拉斯加州政府连续20多年给在该州居住6个月以上的公民发放分红，每人每年几百到上千美元不等。