4 以BT方式实施国内区域开发项目模式探

中国机械工业建设集团有限公司（以下简称中机建设）正在筹备实施XX市A开发区基础设施BT项目（以下简称XX市开发区BT项目）。通过一年来对该项目的运作，我们对以BT方式实施国内区域开发项目的运作模式、风险控制、合同条件等方面进行了卓有成效的探讨。

BT简述

BT是由BOT（Build-Operate-Transfer，“建设—经营—转让”模式的简称）演变而来，即Build-Transfer（建设—转让）。BT项目一般由政府通过与投资者签订特许协议引入资金实施专属于政府的基础设施项目建设，项目建成后由政府按协议赎回其项目及有关权利。

BT集融资、投资、项目建设与政府特许、政府采购等行为于一体，能通过政策引导与利益驱动等杠杆有效地调动各种资本，用于解决政府基础设施投资不足的问题，较好地体现了资本、技术、管理、市场以及政策等资源的有效整合。但是，BT作为一种新型投资建设形式，由于发展时间短，在操作上还处于探索阶段，没有成熟的运作模式可资借鉴，因而容易引发各种风险。

XX市开发区BT项目背景分析

项目主要内容

XX市开发区是一个以汽车产业为核心的国家级经济技术开发区，是XX市政府重点规划的西南工业核心区，开发区旨在打造中国最大的汽车产业基地。国内某著名的汽车制造集团公司在“十二五”期间将在此上马一批大型项目。为此开发区必须提供市政道路、桥梁等配套基础设施。

该项目涉及的开发区域面积约21平方公里，内容主要为区域内的道路、桥梁和水域治理等基础设施，预计投资达28亿元人民币。

项目成因分析

（1）该项目原计划采用开发区自行建设方式，通过地方城投公司从国家开发银行YY省分行进行融资。但因为《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》等一系列政策出台，开发区通过融资平台公司取得项目建设资金受到了限制。

（2）国家开发银行YY省分行仍然愿意为此项目的建设提供融资服务，愿意与有良好信誉的央企合作，通过商业贷款的形式推动该项目进行。

（3）中国机械工业集团有限公司（以下简称国机集团）作为大型央企，近年来在XX市有多个项目成功实施，与省市政府形成了良好的合作关系，与国家开发银行也有着战略合作关系。

（4）中机建设作为国机集团工程建设领域的主要力量，在国内有着良好的业绩，具备项目的组织和实施能力。

基于上述原因，中机建设在国机集团的指导和支持下，与XX市政府进行了多轮洽谈，双方共同探讨解决了BT项目实施可能遇到的相关问题，目前项目已经进入实施准备阶段。

XX市开发区BT项目可行性分析与风险控制

项目的可行性分析

（1）XX市是中国汽车工业的摇篮，是国内最大的汽车生产制造基地。XX市开发区BT项目是按照某著名的汽车制造集团公司“十二五”发展规划及资源需求的计划目标制定的。拟投产项目已经YY省发改委批复，并纳入YY省重点建设项目进行管理。园区开发有后续产业做支撑。

（2）2011年1月，经国务院批准，XX市开发区正式晋升为国家级开发区，也体现了国务院对西新开发区的重视和支持。

（3）该项目的规划、可研、环评、立项等全部行政许可手续都已办理，项目征地拆迁由XX市政府全权负责。

（4）建设部发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》第四条第（七）款关于“提倡具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等方式组织实施。”因此，以BT方式实施该项目符合国家政策。

（5）通过分析，拟开发实施的工程项目内容主要是区域内的道路、桥梁、水域治理，均属常规项目，施工风险较小，技术上可行。

风险分析与控制措施

在符合国家政策、技术可行的前提下，我们对该项目进行了风险分析，认为最大的风险在于政府能否按照约定及时支付项目回购价款，围绕该问题分析出风险点与控制措施。

（1）分期实施，减少规模风险。该BT项目预计总金额为28亿元人民币，工程额较大，对我方融资压力、政府支付回购价款压力均非常大，还款风险大。

在此问题上，国机集团领导提出了“急用先干、分期实施”的控制措施。为了便于融资、控制风险，经与XX市政府进行沟通，本着“急用先干、分期实施”的原则，先签订项目的总体框架性协议，将28亿元的项目分成3期实施，每期分别签订正式的BT合同，第一期项目合同金额为10亿元，并挑选工程内容明确、便于移交的项目，第二、三期项目的合同签订将根据第一期项目的执行情况双方另行商定。

（2）明确回购条件、设置回购时点。经过谈判，双方就回购日的确定问题达成一致，并在合同中明确“回购日为合同中的工程交工验收日或自开工之日起满24个月之日，以两者较早日为准”，这种约定给了我方很大的主动权，如果能够提前交工验收，即开始还款；如出现异常情况未能全部交工验收，则从开工日满24个月就开始回购。

另外，为了减轻我方的资金压力，我们打破了一般BT项目必须移交完成才开始支付价款的惯例，要求XX市在项目建设期间先行支付建设期间融资的利息，并在合同中明确约定“建设期前6个月的融资费用在本合同生效后30天内一次性支付到乙方在贷款银行YY省分行开立的资金专户”，以此也可以验证XX市是否具有偿还款项的信用和能力，给我方以主动权。

（3）落实还款资金来源，保证支付合法有效。《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中规定“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，……应通过财政预算等渠道”，《中华人民共和国预算法》及《中华人民共和国预算法实施条例》规定，地方政府可以编制预算用于经济建设支出。根据上述规定，双方在合同增加了条款：BT项目的回购资金纳入XX市人民政府预算内财政资金，并通过同级人大会审议批准。

（4）办理土地抵押，进一步规避还款风险。经协商，XX市政府以XX市开发区土地收购储备中心名下的土地使用权进行抵押。对此我们也聘请国内知名的律师事务所进行了分析论证，并提出了限制性条件：该宗土地必须已经取得《国有土地使用证》，权属清晰；经过评估后的价款以70%折算能够覆盖该BT项目的总金额；能够办理抵押登记，并给我方办理《他项权利证书》。

（5）明晰计价方式，避免结算争议。作为BT项目，确定最终价款是容易产生争议的。为此，经过多次谈判，我们在合同中明确以“竣工图计算工程量、现场签证工程量”等作为工程量计算的依据。该项目工程建设费用按照YY省建设厅“Y建造[2008]14号”和YY省住房和城乡建设厅“Y建造[2010]14号”文件的规定计算，施工期间的材料价格执行XX市建设工程造价管理站发布的当期信息价，造价信息中不包括的材料，其价格参照当期市场价格；人工费、机械费等费用的调整按YY省或XX市当期相关文件规定执行。

此外，对于中间进度确认和单项工程结算价款的确认时限在合同中做了严格约定，避免支付拖延。

以BT方式实施国内区域开发项目模式的可拓展性

以BT方式实施区域开发符合国机集团战略规划

《国机集团工程承包业务发展战略规划（2011—2015）》明确了国机集团的战略定位：未来5年，由以电力工程为核心的国际工程承包商，逐步发展成为国际一流的区域现代工业化发展综合服务商。

其中，“区域发展服务商”的实质是产业模式的升级，范围上有所扩展，从单个项目扩展到整个区域，着眼于区域整体，进行土地开发、产业孵化，在区域内建设电站、铁路等基础设施，并且以基础设施总承包，重点项目运营为业务模式。

这次XX市开发区BT项目，正是着眼于整个开发区的土地平整、区域内公路、桥梁等基础设施，以投资带动工程总承包业务，符合国机集团工程承包业务发展战略规划。

以BT方式实施区域开发符合当前国内政策

按2010年6月发布的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》规定，地方政府主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台将被逐步清理、整顿。国家加强管控后，地方城投公司自有资金已无法满足城市建设所需，地方政府由此开始寻求与企业特别是大型央企的合作，以减轻融资压力，BT模式因此成为首选。

在BT模式中，承包商的利润来源不只有施工，还可以在项目融投资、工程承包、材料采购、利息等中间环节整合各方资源，获取最大效益。此外，BT模式也为企业“找活干”开辟出一条新路，可有效解决企业任务不足的难题。

站在企业角度分析，市政项目是政府重点工程，能获得政府多方支持，央企投资的项目基本都是省市甚至国家重点项目，地方政府显然会全力助推。此外，一个项目就是一座“桥梁”、一个“标杆”，企业通过某个项目加强和当地政府的合作，扩大自身的影响力，以此来更大规模地进军当地城建市场。

以BT方式实施区域开发市场前景广阔

“十二五”期间，全国各省市城市基础设施投资仍然很高，除了经济发达地区有实力自行完成外，很多二三线城市的基础设施建设资金仍然有大量缺口，需要采用BT模式进行建设。以武汉市为例，武汉市“十二五”期间预计城建投资将高达2800亿元人民币，其中600亿元将用于修路筑桥，200亿元用于建地铁，其中一批大项目将采用BT模式建设。中建股份、中交集团、中铁股份、中铁建等央企，已纷纷采取BT等新模式抢滩武汉城建大市场，协议投资额超过400亿元人民币，2011年5—7月，武汉首批4大BT项目——武汉大道（黄浦大街—金桥大道快速通道）、二环线汉口段、白沙洲大道、沙湖大桥工程，都将按预定工期竣工通车，这4大项目总投资130亿元人民币，由中国一冶和中建三局两大集团出资建设。

以BT方式实施区域开发能产生良好的边际效应

以XX市开发区BT项目为例，在进行开发道路、桥梁等设施建设后，能产生道路建设—公共设施—厂房建设—设备供应—房地产的边际效应。

在道路桥梁等设施建设完毕后，水、电、气、通信设施等项目随即展开，包括发电厂、污水集中处理等公务设施建设项目都为我们提供了机会。

随着开发区内产业集群的发展形成，将有大批的生产厂商入驻，会带来大量的工厂、车间等设计和建设项目，同时生产设施建设会有大量机器设备的供应需求，这些都会给我们带来大量的业务。

另外，以BT模式进行项目建设后，仍有可能通过双方协商，由BT向BOT转换，如发电厂、污水处理等采用BOT模式建设；在BT模式下，建设完毕后，如果回购方以现金支付发生困难，则可以用土地使用权等价抵偿，我们拿到土地使用权后，可以进行房地产开发业务。

以BT模式进行项目实施，能发挥央企优势，较好地体现资本、技术、管理、市场以及政策等资源的有效整合，获取最大效益。通过多种风险控制措施，能够有效地保证经济收益。XX市开发区BT项目一旦运作成功，以BT方式实施区域开发模式将得以在国内复制，也能够为国机集团工程承包业务在国内的拓展增添一条新的路径。

参考文献

[3] 汪天明.BT成武汉城建融资主流模式[N].武汉晨报，2011-04-14.

作者简介

徐衍林 教授级高级工程师，中国机械工业建设集团有限公司总经理，研究方向为工程承包与项目管理等。

方贤朝 教授级高级工程师，中国机械工业建设集团有限公司副总经理，研究方向为工程承包与项目管理等。

徐昭曦 三级企业法律顾问，中国机械工业建设集团有限公司经营管理部副总经理，研究方向为投资与合同法律制度等。