三、中国电子政务的应用服务架构

电子政务的应用服务架构主要指电子政务系统为满足政务部门四大职能要求所需要具备的基本功能集合。17号文提出两方面内容，一是建设和完善重点业务系统，即“十二金”工程；二是积极推进公共服务，重点建设并整合中央和地方的综合门户网站。在《国家电子政务总体框架》中，“服务与应用体系”包括三个部分：一是服务体系，要以服务对象（公众、企事业单位和政府）为中心，以网络为载体，逐步建立延伸到社区和村镇的电子政务服务体系，内涵十分丰富；二是优先支持的业务，选择标准是社会公众关注度高、经济社会效益明显、业务流程相对稳定、信息密集、实时性强的政府业务；三是应用系统，国家已建、在建和拟建的电子政务应用系统包括办公、宏观经济、财政、税务、金融、海关、公共安全、社会保障、农业、质量监督、检验检疫、防汛指挥、国土资源、人事人才、新闻出版、环境保护、城市管理、国有资产监管、企业信用监管、药品监管等，要统筹规划、梳理整合，目标是有利于深化政府机构改革和优化组织结构。

《2006—2020年国家信息化发展战略》提出的电子政务建设目标是根据政府四大职能展开的，强调针对“改善公共服务、加强社会管理、强化综合监管、完善宏观调控”来促进和完善应用系统建设。此后，在《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》中提出的“完善重点业务系统”也是从支撑四大职能角度来描述的，并强调了“政府网站”在信息公开和服务型政府建设中的作用。工业和信息化部《国家电子政务“十二五”规划》作为“十二五”期间推动国家电子政务发展的指导性文件，对电子政务应用服务体系的描述有所变化：①业务应用系统建设和完善的重心下移，在提出保障民生应用和创新社会管理时，强调加强县级政府和基层政务服务应用；②在加快推动重要政务应用发展方面强调条块整合，强调顶层设计，要求加大行业与地方应用发展的条块结合统筹力度；③提出建设和完善以云计算为基础的电子政务公共平台，提升电子政务技术服务能力。

国家发展改革委《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》作为安排国家投资建设重大政务信息化工程的重要依据，在应用服务架构方面也有所创新：①突出应用系统建设的重点是保障和改善民生、维护经济社会安全、提升治国理政能力；②强调根据部门职能整合已有工程项目功能，实现业务协同和资源共享，形成关联组织的信息化一体工程；③新提出的建设任务都是跨部门的综合性工程，提出的“全民健康保障信息化工程”、“全民住房保障信息化工程”等15项重要工程体现了以人为本的根本宗旨。

近10年来，在各种因素的共同作用下，全国电子政务系统的应用服务取得了丰硕成果，确实明显提升了政府的执政能力和公共服务水平。国家电子政务应用服务架构的政策理念对于各部委和地方具体应用的设计、实施和应用发挥了积极影响。中国电子政务的应用服务体系发展的整体情况，可以从三个方面来理解：一是国家层面重点业务应用系统建设有力支撑了政府四大职能水平提升；二是地方政府面通过电子政务系统向公众、企业提供了大量有效服务；三是政府门户网站在连接政府与公众、促进政务部门整合上发挥了积极作用。

（一）国家重点业务应用系统

多年来，国家重点业务建设一直在不断扩展和完善。从1993 年的“三金”工程开始，发展到17 号文提出的“十二金”工程，之后随着应用领域的不断拓展，一系列国家重大工程不断展开研究、设计、立项和建设工作。根据2010 年工信部组织对中央近40 个部委的调查，已有包括金盾、金关、金财、金税、金审、金农等在内的40 多项重大信息化工程项目陆续建成。涉及国计民生几乎所有方面的各类信息系统都在不同程度的研究或推进当中，其中多数是从国家层面统筹考虑、统一规划和建设的国家级项目。电子政务重点业务系统对于强化科学决策、保障政务部门高效运转、促进经济社会发展发挥了重要作用。

国家重点业务系统的建设已经在很大程度上覆盖了政务部门各项业务工作。《国家电子政务“十二五”规划》表明，中央和省级政务部门主要业务电子政务覆盖率已经达到了70%。再根据国家信息中心对18 个国家重大电子政务工程项目的统计分析，这18 个项目共建设信息系统70 多个，支撑的政府核心业务超过100 项（见表2-3）。如果按照政务部门四大职能来将各重大工程的侧重点做一个概要划分，能够对重点业务系统对政府职能的支撑有一个更为直观的了解（当然这种划分并不严谨，因为每个重大工程都可能包括四大职能的相关内容）。侧重于宏观调控的包括金宏、金财、统计信息化等，而金水、金土注重管理国家战略资源；侧重于市场监管的包括金税、金关、金审、金融监管、金卡、金质、金农、外汇、金信（工商业务系统）、金旅（旅游行业）等工程；侧重于社会管理的包括金盾、计生、金保、全国最低生活保障信息系统（民政部门）、公共卫生信息系统（卫生部门）、医保信息化等；侧重于公共服务的包括金智（教育科研部门）等工程。只提供公共服务的国家重点业务系统几乎没有，但几乎所有的重点业务系统都是做好公共服务的必要基础，许多重点业务系统的部分内容可以直接用于公共服务。

表2-3 部分重大电子政务工程项目建设情况

续表

资料来源：国家信息中心.中国信息年鉴（2009）、中国信息年鉴（2008）.

（二）地方电子政务实践

地方层面的业务应用系统主要提供公共服务，同时也是国家宏观调控（经济调节）、市场监管以及社会管理的执行层面和神经末梢。经过多年实践，各省市及以下政务部门在配合中央建设和完善国家级重点业务系统，推动系统在地方落地的同时，也在地方电子政务建设方面取得了良好成效。北京、上海、江苏、浙江、广东等省市行政许可项目网络化处理率普遍达到90%以上。东部发达地区省市级政务部门核心业务信息覆盖率也基本达到了80%以上，区县级达到了50%，相比之下，西部地区整体要明显落后一些。地方电子政务系统建设强调以服务对象的需求为导向，围绕它们全生命周期中不同阶段的管理和服务需求，通过电子手段提供全方位的、便捷的、人性化的帮助和服务。许多地方的实践都极具特色且效果明显，包括一站式集中服务、一网式协同办公、联合行政审批、电子监察、数字城管等在政府“寓管理于服务”的转型中发挥了积极作用。而一些城市的城市管理（如北京东城区的“网格化管理”）和社区服务（如宁波“81890”）、新农村基层服务（如农信通、“数字武夷”）将电子政务、电子商务、公共服务、特色服务融为一体，形成了政府、民众、企业、中介组织之间一种互利共赢的新关系。

地方政府的应用系统建设体现出两个趋势。一是瞄准部门间信息共享，推进了跨部门、跨领域的业务协同。相比较而言，共享和协同最难实现的是上层不同部门间已经相对成熟的业务系统，越是基层的地方实现共享和协同越是容易，因为从组织上讲涉及面小，从经济上讲利益格局影响小、转移成本低，从技术上讲业务相对简单、系统实现难度更小。例如，浙江省搭建了集网上审批、在线办事、电子监察、投诉受理等一体化的综合服务平台，50 个省级部门（涉密部门除外）的721 项行政许可事项、101 个市县的29122项行政许可事项全部纳入电子监察系统并实现联网运行。二是推进电子政务由高层的“管理”向基层的“服务”延伸和演变。如果说顶层的电子政务专注于治国理政的谋划，电子政务的末端就是政府与服务对象之间的互动（公共服务），只是从传统的面对面、手递手变成了更多地依赖虚拟的电子形式。当然，这种改变在提高办事效率的同时，也有可能减少政民间的面对面沟通，因此，基层电子政务应当更加强调的是“以人为本”、“以服务为核心”，政府必须学会在网络环境下，通过电子方式亲近民众、关注民生。地方上基于公共服务改善方面的代表性实践，不仅促进了当地政府服务化转型与体制机制创新，对中央部门的管理流程优化也有积极的借鉴作用。

（三）政府门户网站

互联网的快速扩散是中国电子政务建设的重要背景。政府门户网站对于电子政务建设具有多重意义，既是宣传教育、信息公开、提供服务、展示形象的平台和工具，也是体察民意、汇聚民智的渠道。同时，建设统一的政府门户网站也促进了部门间的交流共享、业务协同，进而促进了政务业务流程的优化和信息资源共享。

17号文件在提出“积极推进公共服务”时，专门强调要重点建设并整合中央和地方的综合门户网站，促进政务公开、行政审批和社会保障。《国家电子政务总体框架》在建设目标部分提出“2010年政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理”。此后有大量的政策文件涉及政府网站定位和建设问题。

在具体的建设实践上，从1999 年大规模实施政府上网工程以来，政府网站一直是电子政务建设的重要内容，也一直是民众关注的焦点。最近几年，在各方的共同努力下，中国政府网站的应用服务取得了很大成效。17 号文发布以来，各级政府网站建设由最初的“技术导向”，逐步过渡到以信息公开、在线办事、政民互动为核心的“内容导向”，目前正在探索尝试“服务导向”促进政府转型。2006 年1 月1 日，中国政府门户网站（www.gov.cn）的开通标志着由中央政府门户网站、国务院部门网站、地方各级人民政府及其部门网站组成的政府网站体系基本形成，中国电子政务发展进入了一个新阶段。截至2009 年年底，中国已建立政府门户网站4.5 万多个，75 个中央和国家机关、32 个省级政府、333 个地级市政府和80%以上的县级政府都建立了电子政务网站，提供便于人们工作和生活的各类在线服务。2012 年6 月，据CNNIC互联网统计显示，政府网站域名（gov.cn）数量又从2009 年年底的4.97 万个增加到5.48 万个，仍然占域名总数的1.4%，增加幅度较大的是原本普及率较低的基层政府。政府门户网站群中出现了一批具有代表性的重要网站，如部委网站中的商务部、质检总局、农业部，省市网站中的北京、广东、上海，副省级和省会城市网站中的深圳、青岛、长沙、济南，地市级网站中的苏州、佛山等，无论是网站功能和服务形式的多样化、有效性和便捷程度，还是网站访问量、民众的参与度都相对较好。以商务部网站为例，从1997 年亚洲金融危机通过网站提供《中国出口商品大全》和《世界进口商品名录大全》开始，商务部始终将网站建设作为创造性应对各种矛盾的工作重点，通过统一门户和网上办事能力建设，整合了内部100 多个业务系统，将网站打造成了政府新闻发布的窗口、政务公开的平台、官民互动的桥梁和公共服务的门户。2007 年以来，商务部政务网站群年访问点击量均超过100 亿次。政府门户网站的全面发展表明，互联网正在逐步成为构建服务型政府的重要平台。

应用服务系统是电子政务建设的核心，应用服务架构也是电子政务整体架构的关键内容。应用服务架构的基本依据是政府的职能定位及业务模型，理想的架构可以将政府治理的理念与业务模型、技术路线有效结合，能够保持业务与技术在变动时的同步性。我国目前的应用服务架构主要侧重于履行政府职能的业务描述，对技术层面的指导和要求较少。